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BVerfG, Beschl. v. 22.03.2022 – 2 BvE 9/20; NVwZ 2022, 640 (Aufgabe 1) BVerfG, Urt. v. 22.03.2022 – 2 BvE 2/20; NVwZ 2022, 629 (Aufgabe 2)

Sachverhalt – abgewandelt und gekürzt

Aufgabe 1:

Am 24.10.2017 beschloss der Deutsche Bundestag in seiner konstituierenden Sitzung gegen die Stimmen der Abgeordneten der AfD-Fraktion, dass die bisherige GO-BT, insbesondere auch § 2 GO-BT weitergelten solle.

Auf Antrag aller Fraktionen legte der Bundestag in der konstituierenden Sitzung die Zahl der Stellvertreterinnen und Stellvertreter des Präsidenten auf sechs fest. Für alle Fraktionen bis auf die AfD-Fraktion wurden in der konstituierenden Sitzung im ersten Wahlgang Stellvertreterinnen und Stellvertreter gewählt. Der Kandidat der AfD-Fraktion erhielt in keinem der drei Wahlgänge die erforderliche Mehrheit; genauso, wie alle weiteren fünf Kandidaten und Kandidatinnen, die die AfD-Fraktion für das Stellvertreteramt vorschlug. Die AfD-Fraktion sieht sich durch die Ablehnung der Vorschläge, ohne eine Vorkehrung, die sicherstellt, dass die Wahl nicht aus sachwidrigen Gründen abgelehnt wird, in ihren Rechten verletzt.

Die AfD-Fraktion zieht vor das BVerfG, um eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 I 2 GG, ihres Rechts auf effektive Opposition, ihres Rechts auf faire und loyale Anwendung der GO-BT und des Grundsatzes der Organtreue geltend zu machen.

Ist ein Verfahren der AfD-Fraktion vor dem BVerfG begründet?

Aufgabe 2:

B ist Abgeordnete der AfD-Fraktion. Am 26.09.2019 stimmt der Bundestag ablehnend über ein von der AfD-Fraktion vorgeschlagenen Kandidaten K für das Amt des Vizepräsidenten des Bundestages ab. Am 07.11.2019 findet ein zweiter Wahlgang statt, zu dem die AfD-Fraktion erneut K vorschlägt. B kündigt schriftlich an, sie wolle einen weiteren Kandidaten zur Wahl stellen. Der Bundestagspräsident teilt ihr mit, dass der Vorschlag nicht zugelassen werde, da einzelne Abgeordnete kein Vorschlagsrecht für die Wahl eines Vizepräsidenten hätten.

Ist A hierdurch in ihren Abgeordnetenrechten verletzt?


Skizze


Gutachten

Aufgabe 1:

In Betracht kommt ein Organstreitverfahren gem. Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG.[1]Zur Zulässigkeit des Organstreitverfahrens s. 1. Zusatzfrage und etwa https://examensgerecht.de/aeusserung-eines-bundesministers/ sowie https://examensgerecht.de/abgeordnetenburo/. Dieses ist begründet, wenn die AfD-Fraktion durch eine rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners tatsächlich in eigenen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt ist. In Betracht kommt eine Verletzung der Rechte aus Art. 38 I 2 GG, eines Rechts auf faire und loyale Anwendung der GO-BT und des Grundsatzes der Organtreue.

Rechte, die im Organstreitverfahren i.S.v. § 64 I BVerfGG rügefähig sind, sind dabei nur solche Rechte, die der Antragstellerin zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder zur Mitwirkung durch das GG vermittelt wurden oder deren Befolgung notwendig ist, um die Kompetenzwahrnehmung der Antragstellerin sowie die Wirksamkeit ihrer Akte sicherzustellen.[2]BVerfG NVwZ 2022, 640, 641.

I. Verletzung des Mitwirkungs- und Teilhaberechts der AfD-Fraktion aus Art. 38 I 2 GG

1. Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung und Teilhabe aus Art. 38 I 2 GG

Als Fraktion des Deutschen Bundestages leiten sich die Rechte der AfD-Fraktion aus Art. 38 I 2 GG ab. Hierzu zählt auch der Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen und damit das „Recht auf formal gleiche Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung“.[3]BVerfG NVwZ 2022, 640, 641 m.w.N. Die Befugnis zur gleichberechtigten Mitwirkung der Abgeordneten und daraus abgeleitet auch der Fraktionen bezieht sich nicht nur auf die Tätigkeit des Parlaments in seiner Gesetzgebungsfunktion und seiner Kontrollfunktion im Hinblick auf die Regierungstätigkeit. Die gleiche Mitwirkungsbefugnis aus Art. 38 I 2 GG betrifft auch Fragen der inneren Organisation des Bundestages, wozu auch die Besetzung von Ämtern und damit der Zugang zum Präsidium (§ 5 GO-BT) zählt.[4]BVerfG NVwZ 2022, 640, 641.

2. Begrenzung des Rechts durch das Wahlerfordernis gem. Art. 40 I 1 GG

Das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an der internen Organisation des Bundestages könnte seine Grenze in der durch Art. 40 I 1 GG vorgesehenen Wahl des Präsidenten/der Präsidentin und seiner/ihrer Stellvertreterinnen und Stellvertreter des Bundestages finden. Greift diese Schranke im vorliegenden Fall durch, wäre die Nichtwahl eines Kandidaten bzw. einer Kandidatin der AfD-Fraktion und das Nichtvorsehen von Vorkehrungen, die eine Nichtwahl aus sachwidrigen Gründen verhinderten, gerechtfertigt. Dies ist Anhand der Auslegung des Art. 40 I 1 GG zu ermitteln.

a) Wortlaut des Art. 40 I 1 GG

Art. 40 I 1 GG sieht ausdrücklich eine Wahl der Posten des Präsidiums vor und kein „Besetzungsrecht der Fraktionen“. Das Grundgesetz regelt die Wahl nicht weitergehend, sondern legt sie als innere Angelegenheit in die Hände des Bundestages, die dieser im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie, regeln kann, vgl. Art. 40 I 2 GG.[5]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 641.

b) Telos: Freiheit der Wahl aufgrund ihrer Legitimationsfunktion

Der Legitimationsfunktion einer Wahl kann es nicht genügen, wenn eine Pflicht zur Wahl eines konkreten Kandidaten oder einer konkreten Kandidatin bestünde.[6]Zustimmend Hillgruber, JA 2022, 521, 523 f. Eine Wahl muss daher frei sein, während die Wählbarkeit von Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann. Überprüfbar sind insofern allein Fehler im Verfahren, nicht aber im Ergebnis.[7]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 641 f.

Hätte eine Fraktion das Recht auf die Wahl eines Kandidaten oder einer Kandidatin, würden der Präsident/die Präsidentin und die Stellvertreterinnen und Stellvertreter keine für ihre Tätigkeit ausreichende Vertrauensgrundlage finden, die die Wahl durch die Abgeordneten gewährleistet.[8]BVerfG NVwZ 2022, 640, 642.

c) Systematik: Freiheit der Wahl aufgrund des freien Mandats der Abgeordneten, Art. 38 I 2 GG

Ferner könnte der Grundsatz des freien Mandats der Abgeordneten für eine freie, nicht auf die Wahl bestimmter Kandidatinnen oder Kandidaten beschränkte Wahl sprechen. Nach Art. 38 I 2 GG sind Abgeordnete nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Sie genießen also Unabhängigkeit. Damit wäre es unvereinbar, müssten Abgeordnete offenlegen oder begründen, warum sie wie wählen. Die Chancengleichheit der Fraktionen kann eine solche Offenlegung folglich nicht begründen. Das freie Mandat aus Art. 38 I 2 GG gewährleistet insofern Wahlfreiheit.[9]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 642. Damit wäre es auch nicht vereinbar, verlangte man nicht nur die Offenlegung und Begründung einer bestimmten Stimmabgabe, sondern auch, dass ablehnende Stimmen als ungültig zu bewerten wären, weil die Repräsentation aller Fraktionen im Präsidium verwirklicht werden müsste.[10]So aber Darsow, NVwZ 2019, 1013, 1015.

„Verfahrensmäßige Vorkehrungen“, die eine sachgemäße Abstimmung gewährleisteten, sind nicht ersichtlich. Solche Maßnahmen, wie man sie auch einführte, griffen in die Wahlfreiheit der Abgeordneten ein. Vom Bundestag kann daher nicht die Festlegung eines Verfahrens verlangt werden, das die Gleichbehandlung der Fraktionen gewährleistet.[11]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 642; zustimmend Hillgruber, JA 2022, 521, 524, der auch auf die Möglichkeit informeller Absprachen eingeht.

d) Zwischenergebnis

Das Recht auf gleichberechtigte Besetzung der Ämter des Präsidiums steht insofern unter dem Vorbehalt der Wahl durch die Abgeordneten. Ein Grundmandat (wie in § 2 I 2 GO-BT), das jeder Fraktion einen Platz im Präsidium zuweist, lässt sich aus der Verfassung also nicht herleiten.[12]Brocker, BeckOK-GG, 51. Ed. Stand: 15.05.2022, Art. 40 Rn. 12. Eine Fraktion hat auch nicht das Recht, durch „prozedurale Vorkehrungen“ die Wahl nach Art. 40 I 1 GG zu beschränken und so womöglich die Wahl zu einem Besetzungsrecht der Fraktion verkommen zu lassen. Der Anspruch der Fraktionen auf Gleichbehandlung ist folglich darauf begrenzt, einen Kandidaten vorzuschlagen, und auf die ordnungsgemäße Durchführung der Wahl.[13]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 642.

3. Vereinbarkeit von § 2 GO-BT mit verfassungsrechtlichen Vorgaben

Im Wahlverfahren der Kandidat*innen der AfD-Fraktion wurde das Verfahren des § 2 GO-BT durchgeführt. Diese Norm müsste mit den dargelegten verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang stehen, damit die Nichtwahl tatsächlich in Ausübung der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages (Art. 40 I 2 GG) erfolgte. § 2 I 2 GO-BT schreibt die Besetzung des Präsidiums mit mindestens einer Vizepräsidentin oder einem Vizepräsidenten aus einer Fraktion vor und dient damit der Repräsentation aller Fraktionen. Nach § 2 I 1 GO-BT steht diese Repräsentation jedoch unter dem Vorbehalt der Wahl der vorgeschlagenen Personen. § 2 I 2 GO-BT ist daher kein unbedingtes Recht auf Stellung einer Vizepräsidentin oder eines Vizepräsidenten, sondern vermittelt nur den Anspruch, einen Abgeordneten zur Wahl stellen zu dürfen. Das entspricht den Schranken, die Art. 40 I 1 GG dem Recht auf gleiche Mitwirkungsbefugnis aus Art. 38 I 2 GG setzt. Die Praxis einer freien Wahl der Stellvertreterin oder des Stellvertreters ist daher im verfassungsrechtlichen Rahmen.[14]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 642.

Dass das Ziel des § 2 I 2 GO-BT, eine Repräsentation der Fraktionen im Präsidium des Bundestags zu gewährleisten, durch die Degradierung des § 2 I 2 GO-BT zu einem Vorschlagsrecht nicht erreicht wird, kann aus der Perspektive des Verfassungsrechts hingenommen werden, zumal die Verfassung normenhierarchisch aufgrund des Vorrangs der Verfassung (Art. 20 III GG) über der GO-BT steht.[15]Vgl. Hillgruber, JA 2022, 521, 524. Beschränkt Art. 40 I 1 GG das Recht aus Art. 38  I 2 GG auf gleichberechtigte Mitwirkung, muss sich die entsprechende Wertung auf GO-BT-Ebene niederschlagen. Als milderes Mittel zu der Annahme einer Verfassungswidrigkeit des § 2 I 2 GO-BT ist die verfassungskonforme Interpretation des § 2 I 2 GO-BT als Vorschlagsrecht vorzuziehen.[16]Für eine Abschaffung der sog. Grundmandatklausel des § 2 I 2 GO-BT, wenn sie aufgrund fehlender informeller Absprachen nicht erreicht wird, Hillgruber, JA 2022, 521, 524. Näher zur … Continue reading.

Dass das Verfahren nach § 2 GO-BT verfahrenswidrig und damit verfassungswidrig erfolgte, ist nicht ersichtlich.[17]BVerfG NVwZ 2022, 640, 642.

Vernetztes Lernen: Wann kommt eine verfassungskonforme Auslegung in Betracht und wo liegen ihre Grenzen?
Eine verfassungskonforme Auslegung ist vorzunehmen, wenn von mehreren möglich erscheinenden Auslegungsergebnissen nur ein Ergebnis mit der Verfassung im Einklang steht. Dann ist nur dieses Auslegungsergebnis heranzuziehen.[18]BVerfGE 124, 25, 39; Tettinger/Mann, Einführung in die juristische Arbeitstechnik, 5. Aufl. 2015, Rn. 289.
Die Grenze verläuft dort, wo die Auslegung mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers im Widerspruch steht.[19]Jarass, in: Jarass/Pieroth, 16. Aufl. 2020, Art. 20 Rn. 68; Tettinger/Mann, Einführung in die juristische Arbeitstechnik, 5. Aufl. 2015, Rn. 290
Ist diese Grenze überschritten, muss das auslegende Gericht nach Art. 100 I GG vorlegen. Hält es sich nicht daran, ist das Gebot des gesetzlichen Richters gem. Art. 101 I 2 GG verletzt.[20]Jarass, in: Jarass/Pieroth, 16. Aufl. 2020, Art. 20 Rn. 68.

4. Zwischenergebnis

Die Nichtwahl einer Vizepräsidentin oder eines Vizepräsidenten verletzt nicht das Recht der AfD-Fraktion aus Art. 38 I 2 GG auf gleichberechtigte Mitwirkung und Teilhabe an den Aufgaben des Parlaments.

II. Verletzung eines Rechts auf effektive Opposition der AfD-Fraktion

Jedoch könnte ein Recht der AfD-Fraktion auf effektive Opposition verletzt sein.

Das Grundgesetz schützt als Ausfluss des Demokratieprinzips (Art. 20 I, II, Art. 2 I 1 GG) die Opposition. Mehrheitsprinzip (Art. 42 II GG) und punktuelle Gewährleistung von Minderheitenrechten (Art. 23 Ia 2, Art. 39 III 3, Art. 44 I 1, Art. 45a II 2 , Art. 93 I Nr. 2 GG) sind Ausprägungen des Erfordernisses von Respekt vor den Entscheidungen der Mehrheit im Parlament und des Erfordernisses der Möglichkeit der Minderheit eine Mehrheit zu erreichen – es besteht Wettbewerb zwischen unterschiedlichen politischen Kräften.[21]BVerfG NVwZ 2016, 922, 923. Für die freiheitliche Demokratie ist die Bildung und Ausübung von Opposition konstitutiv.[22]BVerfG NVwZ 2016, 922, 923. Dieses Recht ist zudem abgesichert im aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz der Gewaltenteilung, nachdem die parlamentarische Kontrolle nicht nur dem Parlament als Ganzem zugeschrieben ist, sondern aufgrund des parlamentarischen Regierungssystems insbesondere den Abgeordneten der Opposition.[23]BVerfG NVwZ 2016, 922, 924. Damit sie ihre Kontrollfunktion wahrnehmen kann, muss die Opposition effektiv sein, sie darf nicht der Zustimmung und Rücksicht der Mehrheit unterliegen.[24]BVerfG NVwZ 2016, 922, 924.

Das freie Mandat nach Art. 38 I 2 GG verbietet es aber, den Grundsatz effektiver Opposition so weit zu verstehen, dass er spezifische Rechte der Oppositionsfraktion schützt oder sich aus ihm solche herleiten lassen.[25]BVerfG NVwZ 2022, 640, 643. Würde den Abgeordneten und den aus ihnen gebildeten Fraktionen der Oppositionsseite Rechte zugebilligt, die Abgeordneten der die Regierung tragenden Fraktionen nicht offenstehen, behandelte man die Abgeordneten entgegen Art. 38 I 2 GG ungleich.[26]BVerfG NVwZ 2016, 922, 925 f. Die Rechte der Opposition richten sich dementsprechend nach den Regelungen des Grundgesetzes für parlamentarische Minderheiten, etwa Art. 23 Ia 2, Art. 39 III 3, Art. 44 I 1 GG.[27]BVerfG NVwZ 2022, 640, 643.

Der Minderheitenschutz schützt nicht vor Entscheidungen der Mehrheit und dem Ergebnis freier Wahlen nach Art. 40 I 1 GG. Hinzu kommt, dass die Präsidentin oder der Präsident und die Stellvertreterinnen und Stellvertreter ihr Amt in völliger Neutralität gegenüber der Parteipolitik auszuüben haben. Damit wäre es nicht vereinbar, wenn aus dem Amt des Vizepräsidenten oder der Vizepräsidentin Opposition betrieben wird.[28]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 643.

Die Nichtwahl eines Kandidaten als Stellvertreterin bzw. Stellvertreter verletzt mithin kein Recht auf effektive Opposition der AfD-Fraktion.

Anmerkung: Tipp zur Vertiefung
Lesenswert ist in diesem Zusammenhang die Entscheidung des BVerfG[29]BVerfG NVwZ 2016, 922 ff.; Kurzfassungen und Anmerkungen etwa von Hillgruber, JA 2016, 638 ff. und Sachs, JuS 2016, 764 ff. zu der 18. Legislaturperiode (2013-2017), in der die Oppositionsfraktionen zusammen nicht die nach dem GG für diverse Minderheitenrechte vorgesehenen Quoren erreichten. Hier lehnte es das BVerfG ab, die durch den Bundestag erfolgte Ablehnung von entsprechenden Gesetzentwürfen zur Absenkung der Quoren für verfassungswidrig zu erklären.

III. Verletzung des Grundsatzes der Organtreue

Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue könnte jedoch verletzt sein. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue verlangt, dass bei der Wahrnehmung von Kompetenzen auf die Interessen und Rechte anderer Verfassungsorgane Rücksicht genommen wird.[30]Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, § 10 Rn. 54. Die GO-BT regelt das Verhältnis von Bundestag und den Fraktionen. Der Umgang untereinander hat gemäß „des Grundsatzes der fairen und loyalen Anwendung der Geschäftsordnung“ zu erfolgen. Dass hier eine gleichheitswidrige oder illoyale Durchführung der Wahlen stattfand und damit § 2 I, II GO-BT verfassungswidrig gehandhabt wurde, ist nicht ersichtlich. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue wurde demzufolge nicht verletzt.[31]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 640, 643. A.A. Darsow, NVwZ 2019, 1013, 1015.

IV. Ergebnis

Die AfD-Fraktion wurde durch die fehlgegangene Wahl einer Vizepräsidentin oder eines Vizepräsidenten demzufolge nicht in eigenen Rechten verletzt. Das Organstreitverfahren ist mithin unbegründet.

Aufgabe 2:

B könnte durch die Zurückweisung ihres Wahlvorschlags in ihrem freien Mandat aus Art. 38 I 2 GG verletzt sein.

I. Vorschlagsrecht aus Art. 38 I 2 GG

Das freie Mandat gem. Art. 38 I 2 GG sichert den Abgeordneten alle Befugnisse und Statusrechte, derer es bedarf, um ihr Mandat auszuüben. Umfasst ist daher ein Recht, an der parlamentarischen Willensbildung mitzuwirken, insbesondere bei der Beschlussfassung und deren Vorbereitung. Geschützt ist als Statusrecht u.a. das Stimmrecht für Wahlen und Sachabstimmungen. Da die Repräsentation des Volkes durch das ganze Parlament erfolgt, ist ebenfalls das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung geschützt. Insofern wirkt die Wahlrechtsgleichheit des Art. 38 I 1 GG im Rahmen der Parlamentsarbeit fort. B hat folglich ein Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung, das auch für Wahlakte gilt, die die innere Organisation des Parlaments betreffen.[32]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 631 f.

Ob sich hieraus auch ein Vorschlagsrecht der einzelnen Abgeordneten ergibt, regelt Art. 38 I 2 GG nicht explizit. Nach Art. 63 I GG wird der Bundeskanzler auf Vorschlag des Bundespräsidenten gewählt. Soll das Wahlvorschlagsrecht nur bestimmten Organ(-teilen) etwa nur Fraktionen zustehen, wäre daher nach der systematischen Auslegung davon auszugehen, dass das GG entsprechendes vorsähe. Zudem existieren für ein Wahlvorschlagsrecht keine zu bestimmten Anträgen (s. etwa Art. 23 Ia 2, Art. 93 I Nr 2 GG) vergleichbare Anforderungen, sodass das Wahlvorschlagsrecht grundsätzlich auch der einzelnen Abgeordneten zusteht.[33]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 635 f.

Vernetztes Lernen: Welche grundlegenden Statusrechte der Abgeordneten werden gewährleistet?
Art. 38 I 2 GG gewährleistet verschiedene Mitgliedschafts- und Statusrechte. Es geht vornehmlich um das Recht auf Mitwirkung im Bundestag.[34]Vertiefend Butzer, in: BeckOK-GG, 51. Ed. Stand: 15.05.2022, Art. 38 Rn. 137 ff.; Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, § 13 Rn. 70 f. Dazu gehören v. a.:
– Anwesenheitsrecht bei Sitzungen des Bundestages
– Rederecht
– Antrags- und Initiativrecht
– Abstimmungsrecht
– Frage- und Informationsrecht ggü. der Bundesregierung
– Das Recht sich in Fraktionen zusammenzuschließen
Vernetztes Lernen: Haben Abgeordnete auch verfassungsrechtliche Pflichten bei der Wahrnehmung ihres Mandats?
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährt das freie Mandat „nicht eine Freiheit von Pflichten, sondern lediglich die Freiheit in der inhaltlichen Wahrnehmung dieser Pflichten“.[35]BVerfGE 118, 277, 326. Als Kehrseite zu den Rechten, haben die Abgeordnete die Pflicht, ihre Statusrechte auszuüben. Erst wenn alle Abgeordnete ihre Rechte wahrnehmen, kann der Bundestag seinen Funktionen (Repräsentations-, Gesetzgebungs-, Mitwirkungs-, Kontroll- und Kreationsfunktion[36]Überblick bei Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, 9. Aufl. 2020, § 12 Rn. 1. ) gerecht werden. In der Geschäftsordnung findet sich entsprechend die Mitwirkungspflicht in § 13 II 1 GO-BT. Eine Pflichtverletzung kann auch rechtliche Nachteile und Sanktionen nach sich ziehen.[37]Näher Magiera, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 38 Rn. 73. Einfachrechtlich finden sich weitere Pflichten in §§ 44a, 45 ff. AbgG.[38]Zum Absatz Butzer, in: BeckOK-GG, 51. Ed. Stand 15.05.2022, Art. 38 Rn. 156.

II. Beeinträchtigung des Vorschlagsrechts

Das damit in Art. 38 I 2 GG liegende Wahlvorschlagsrecht der B wurde durch die Nichtzulassung des Wahlvorschlags durch den Bundestagspräsidenten beeinträchtigt.

III. Rechtfertigung der Beeinträchtigung des Vorschlagsrechts

1. Beschränkbarkeit des freien Mandats

Das freie Mandat aus Art. 38 I 2 GG ist Schranken unterworfen. Der Gleichheitssatz des Art. 38 I 1 GG wirkt fort, sodass hinsichtlich der Beschränkung der gleichberechtigten Teilhabe an der politischen Willensbildung dieselben Rechtfertigungsanforderungen gelten. Es bedarf daher eines besonderen, durch die Verfassung legitimierten Grundes von der Gleichheit der Abgeordneten entsprechendem Gewicht. Als solcher, gleichwertiger Grund kommt die Funktionsfähigkeit des Parlaments in Betracht. Diese könnte insofern einschlägig sein, als dass durch die Anerkennung von Einzelvorschlägen die fraktionsseitige Akzeptanz der Entscheidungen des Präsidiums leiden könnte.[39]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 632 f.

2. Keine sachwidrige Anwendung der GO-BT

Die Beschränkung des Rechts auf gleichberechtigte Mitwirkung aus Art. 38 I 2 GG könnte dann nicht zu rechtfertigen sein, wenn die Anwendung der GO-BT unvertretbar und sachwidrig erfolgte.

Die nähere Bestimmung des Vorgehens, damit Funktionsfähigkeit sichergestellt ist, obliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages gem. Art. 40 I 2 GG, in deren Rahmen die Rechte der Abgeordneten ausgestaltet und näher geregelt, nicht aber grundsätzlich in Frage gestellt werden dürfen. Im Rahmen der Geschäftsordnungsautonomie steht dem Bundestag ein weiter Gestaltungsspielraum zu, um zu entscheiden, welche Vorgaben für eine wirksame Selbstorganisation erforderlich sind. Gleichwohl bedürfen Beschränkungen der gleichberechtigten Mitwirkung der Abgeordneten in diesem Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Die Gestaltungsfreiheit wirkt sich aber in einer zurückhaltenden verfassungsgerichtlichen Kontrolle im Hinblick auf die Anwendung und Auslegung der GO-BT aus. Dabei gilt: Je stärker Selbstorganisationsmaßnahmen des Bundestages die Gleichheit der Abgeordneten berühren, desto enger ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle.[40]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 633 f.

Der Bundestagspräsident legte § 2 GO-BT in der Weise aus, dass das Wahlvorschlagsrecht nur der Fraktion zusteht und nicht einzelnen Abgeordneten wie B. § 2 GO-BT ist dabei Ausprägung der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages, Art. 40 I 2 GG.

§ 2 GO-BT enthält jedoch keine explizite Regelung des Wahlvorschlagsrechts, der Wortlaut ist also uneindeutig. Dass jede Fraktion gem. § 2 I 2 GO-BT mit mindestens einem Abgeordneten im Präsidium vertreten ist, legt es nahe, den Fraktionen das Vorschlagsrecht einzuräumen. Das wird auch dem Ziel der Einbindung jeder Fraktion in das Präsidium gerecht, Koordination und Kompromissfindung zu ermöglichen.[41]Zum Ziel der Verständigung zwischen den Fraktionen Groh, in: v. Münch/Kunig, 7. Aufl. 2021, Art. 40 Rn. 8 f. Dieses Ziel kann nur dann erreicht werden, wenn der Kandidat/die Kandidatin das Vertrauen der Fraktion genießt. Dem wird das Vorschlagsrecht der Fraktion gerecht. Das Verständnis des Bundestagspräsidenten findet zudem seine Grundlage in § 127 I 1 GO-BT, wonach der Präsident über die aufkommenden Zweifel zur Auslegung der GO-BT entscheidet. Die Entscheidung des Bundestagspräsidenten war demzufolge vertretbar und nicht sachwidrig.[42]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 636 f.

3. Verhältnismäßigkeit der Nichtzulassung des Wahlvorschlags

Die Nichtzulassung des Wahlvorschlags von B müsste verhältnismäßig sein. Die widerstreitenden Verfassungsgüter der gleichberechtigten Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung, Art. 38 I 2 GG, und die Funktionsfähigkeit des Bundestages müssten im Sinne praktischer Konkordanz derart in Ausgleich gebracht werden, dass beide zu größtmöglicher Wirksamkeit gelangen.

a) Legitimes Ziel

§ 2 I 2 GO-BT könnte der Wahrung der Funktionsfähigkeit des Bundestages dienen. Der Präsident/die Präsidentin und seine Stellvertreterinnen und Stellvertreter üben das Hausrecht und die Polizeigewalt aus und vertreten den Bundestag nach außen (Art. 40 II 1 GG, § 7 GO-BT). Dem Präsidium kommt damit eine Repräsentations- und v.a. eine Leitungsfunktion für die Binnenorganisation des Bundestages zu. § 2 I 2 GO-BT zielt auf eine Repräsentation aller Fraktionen und dadurch auf die Ermöglichung einer Kompromissfindung ab. Hierdurch soll die Funktionsfähigkeit des Bundestages gefördert werden. Die erforderliche Abstimmung zwischen den Fraktionen und die Akzeptanz der Organisationsentscheidungen ist nur dann gewährleistet, wenn die Person des Bundestagsvizepräsidenten von der Fraktion getragen ist und deren Vertrauen genießt. Das wird damit erreicht, dass allein die Fraktion einen Wahlvorschlag unterbreiten kann. Könnten auch einzelne Abgeordnete einen Wahlvorschlag unterbreiten, wären Akzeptanz und Vertrauen nicht in gleicher Weise garantiert.[43]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 637 ff. Die Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts durch den Bundestagspräsidenten auf die Fraktionen bezweckt folglich die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Bundestages.

b) Geeignetheit

Die Versagung eines Einzelvorschlags und die alleinige Anerkennung eines Fraktionsvorschlags fördert das Vertrauen und die Akzeptanz der Tätigkeiten der Vizepräsidentinnen und Vizepräsidenten und damit die Funktionsfähigkeit des Bundestages. Die Maßnahme ist folglich geeignet.[44]BVerfG NVwZ 2022, 629, 639.

c) Erforderlichkeit

Da ein gewählter Kandidat bzw. eine gewählte Kandidatin aufgrund eines Einzelvorschlags nicht das Vertrauen der Fraktion genießen könnte, wäre dies weniger wirksam im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit, sodass die alleinige Anerkennung eines Fraktionsvorschlags auch erforderlich ist.[45]BVerfG NVwZ 2022, 629, 639.

d) Angemessenheit

Um verhähltnismäßig im engeren Sinne zu sein, dürfte der Vorteil der einschränkenden Maßnahme nicht außer Verhältnis zu den dadurch bewirkten Beeinträchtigungen stehen. Die Wahl einer Vizepräsidentin oder eines Vizepräsidenten betrifft unmittelbar nicht die politisch-inhaltliche Willensbildung, sondern die Binnenorganisation des Parlaments, sodass die Eingriffsintensität relativ gering ist. Die Eingriffsintensität wird auch durch die der Abgeordneten zustehenden innerfraktionellen Einwirkungsmöglichkeiten auf den Wahlvorschlag der Fraktion abgemildert. Ferner kann die einzelne Abgeordnete – auch B – an der Wahl der Stellvertreterin/des Stellvertreters nach Art. 40 I 1 GG teilnehmen. Dagegen besteht ein erhebliches Interesse an der durch die Einbindung der ganzen Fraktion gewährleisteten Funktionsfähigkeit des Bundestages und seiner internen Abläufe. Demzufolge kann die Funktionsfähigkeit als Gut von Verfassungsrang der Beeinträchtigung des Rechts auf gleichberechtigte Mitwirkung der einzelnen Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG die Waage halten.[46]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 639 f.

IV. Ergebnis

Der Bundestagspräsident hat § 2 I 2 GO-BT verfassungskonform angewandt. Die Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die Fraktionen und die Nichtzulassung des Wahlvorschlags der B durch den Bundestagspräsidenten waren verfassungsgemäß. B ist nicht in ihrem freien Mandat aus Art. 38 I 2 GG verletzt.


Zusatzfragen

1. Anknüpfend an Aufgabe 1: Wäre auch die prozessuale Ebene zu prüfen: Welche Punkte wären anzusprechen und wo lägen die Probleme?
Einschlägig wäre das Organstreitverfahren gem. Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 23, 63 ff. BVerfGG. Hierbei käme es auf eine saubere Ausarbeitung der Zulässigkeitsvoraussetzungen an. Auf folgende Punkte sei hingewiesen:

Im kontradiktorischen Organstreitverfahren müssen sowohl Antragsstellerin als auch Antragsgegner beteiligtenfähig sein. Die AfD-Fraktion als Antragstellerin ist Teil des Organs Bundestag und in den Art. 38 I 2, Art. 39 I, Art. 53a GG sowie insbesondere den §§ 10 ff. GO-BT mit eigenen Rechten ausgestattet. Sie ist damit gem. § 63 BVerfGG beteiligtenfähig. Der Bundestag, der die entsprechenden Abgeordneten der AfD-Fraktion nicht gewählt hat, ist als oberstes Bundesorgan nach § 63 BVerfGG ein tauglicher Antragsgegner und ebenfalls beteiligtenfähig.

Ein tauglicher Streitgegenstand ist nach § 64 I BVerfGG jede rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung. In Betracht kommt hier mit der Nichtwahl eines Kandidaten der AfD-Fraktion ein Unterlassen. Dieses ist rechtserheblich, wenn möglicherweise eine Pflicht zur Wahl oder jedenfalls zum Vorsehen eines Verfahrens, bei dem die nicht sachwidrige Ablehnung der Wahl garantiert wäre, besteht. Das Bestehen einer solchen Pflicht kann angesichts der von der AfD-Fraktion geltend gemachten Rechte nicht von vornherein ausgeschlossen werden.

Im Rahmen der Antragsbefugnis müsste die AfD-Fraktion nach § 64 I BVerfGG geltend machen, in eigenen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt zu sein. Ob die AfD-Fraktion in ihren geltend gemachten Rechten möglicherweise verletzt ist und dies hinreichend substantiiert dargelegt wurde, könnte verneint werden. Das BVerfG macht es sich in der zugrundeliegenden Entscheidung leicht und lässt das Vorliegen der Antragsbefugnis dahinstehen, da der Antrag jedenfalls offensichtlich unbegründet sei, vgl. § 24 S. 1 BVerfGG[47]BVerfG NVwZ 2022, 640, 641.. In der Klausur müsste man sich dazu verhalten. Ich empfehle, bei der Antragsbefugnis relativ großzügig zu sein und den Punkt als Grobraster zu verstehen. Ansonsten prüfte man sehr „kopflastig“. Zur hier nicht relevanten aber strittigen Frage, ob Abgeordnete Rechte des Bundestages in Prozessstandschaft geltend machen können, s. vernetzes Lernen Nr. 1 unter https://examensgerecht.de/abgeordnetenburo/.

Im Rechtsschutzbedürfnis wäre zu erörtern, dass die fragliche Legislaturperiode endete und der Angriffsgegenstand insofern keine Rechtswirkungen mehr zeitigt. Angesichts einer Wiederholungsgefahr[48]Siehe vergleichbar BVerfG NVwZ 2022, 629, 630 f. und der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedeutung liegt das Rechtsschutzbedürfnis indes vor. Art. 19 IV GG, das Gebot effektiven Rechtsschutzes kann das Vorliegen des Rechtsschutzbedürfnisses jedoch nicht begründen, da das Gebot auf (Teil-)Organe des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht anwendbar ist[49]Sachs, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 19 Rn. 114.. Es geht um Kompetenzabgrenzungen und nicht um Grundrechtsfragen.[50]BVerfG, NVwZ 2019, 642, 643 Rn. 19 ff. Zudem handelt es sich bei den von Abgeordneten oder Fraktionen geltend gemachten staatsorganisationsrechtlichen Rechten des Art. 38 I 2 GG nicht um subjektive Rechte i.S.v. Art. 19 IV GG.[51]Sachs, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 19 Rn. 127.

Es gilt die Sechs-Monats-Frist des § 64 III BVerfGG. Ferner muss die Antragstellerin die Formanforderungen der §§ 64 II, 23 I BVerfGG beachten.

2. Anknüpfend an Aufgabe 2: Könnte B bei einem Organstreitverfahren darauf verwiesen werden, dass sie sich zunächst an die AfD-Fraktion zu wenden habe und bemühen müsse, dass diese den von ihr bevorzugten Abgeordneten vorschlägt?
B könnte insofern das Rechtsschutzbedürfnis fehlen. Das ist der Fall, wenn die Antragstellerin die geltend gemachte Verletzung durch eigenes Handeln zumutbar hätte verhindern können oder wenn der Streitgegenstand keine rechtlichen Wirkungen mehr zeitigt. B macht vorliegend ein eigenes, von der Fraktion verschiedenes Vorschlagsrecht geltend. Ob ein solches aus Art. 38 I 2 GG folgt, kann nicht dadurch festgestellt werden, dass B an ihre Fraktion herantreten soll, um den eigenen Wunschkandidaten durchzusetzen. Es handelt sich nicht um eine äquivalente Option zur Durchsetzung ihres Ziels. Der Versuch stellte vielmehr ein rein politisches Verfahren dar, das die begehrte Feststellung nicht ersetzen kann. Ferner fehlt das Rechtsschutzbedürfnis nicht schon dann, wenn außerhalb des gewählten prozessualen Weges andere verfassungsrechtlichen Wege zur Verfügung stehen, mögen diese auch gleichwertig sein.[52]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2022, 629, 630.

Zusammenfassung:

1. Aus Art. 38 I 2 GG folgt das Recht einer Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung an den Tätigkeiten des Parlaments. Das bezieht sich auch auf die innere Organisation und die Mitwirkung im Präsidium.

2. Das Recht ist begrenzt durch das Erfordernis einer Wahl gem. Art. 40 I 1 GG. Dabei handelt es sich um eine freie Wahl. Vorkehrungen, dass die Ablehnung einer Kandidatin/eines Kandidaten nicht aus sachwidrigen Gründen erfolgt, muss der Bundestag nicht vorsehen.

3. Der verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition geht nicht so weit, dass sich aus ihm spezifische Rechte der Oppositionsfraktionen herleiten lassen.

4. Aus Art. 38 I 2 GG ergibt sich grundsätzlich auch ein Vorschlagsrecht der einzelnen Abgeordneten für Leitungsämter des Bundestages. Dass der Vorschlag für das Amt der Stellvertreterin bzw. des Stellvertreters im Präsidium des Bundestages einer einzelnen Abgeordneten zurückgewiesen wurde, ist mit dem Ziel der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Bundestages gerechtfertigt.

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