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OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 – BeckRS 2021, 34137

Sachverhalt – abgewandelt und gekürzt

L, der in der süddeutschen Stadt M wohnt, ist seit Jahren aktiv in der linksalternativen Szene und beteiligt sich regelmäßig – auch überregional – an Gegendemonstrationen gegen rechte und rechtsextremistische Demonstrationen. Dazu ist er gut vernetzt. Als L von den geplanten Aufzügen zum sogenannten „Deutschen Zukunftstag“ hört, zu dem auch diverse als rechtsextrem eingestufte Parteien und Organisationen aufrufen, will er dagegen demonstrieren. Der „Deutsche Zukunftstag“ soll in diesem Jahr zum letzten Mal stattfinden, weshalb besonders viele Teilnehmende erwartet werden.

Der rechtsextreme Aufzug soll in der nordrheinwestfälischen Stadt S am 04.06.2016 von 13 bis 20 Uhr stattfinden. Der Demonstrationszug soll in der Stadtmitte ablaufen, so dass in den Stadtteilen S1, S2 und S3 Abschnitte der Demonstration ablaufen. Die Polizei erwartet zu der angemeldeten Demonstration mehr als 1.000 Teilnehmende aus dem rechtsextremen Spektrum.

Um 12 Uhr kontrolliert eine Einheit von Polizisten der Stadt S in dem nahe zum Zentrum gelegenen Stadtteil S 4 eine Gruppe von rund 100 vermummten – nach Einschätzung der Polizei – Linksextremisten. Während der Kontrolle greifen Mitglieder der Gruppe die Polizisten mit massiven Holzscheiten und nägelgespickten Knüppeln an. Die Gruppe kann letztlich von hinzukommender Unterstützung gestellt werden. Einige werden festgenommen, von allen werden die Personalien aufgenommen.

Allen Mitgliedern der Gruppe wird ein Platzverweis für das gesamte Stadtgebiet (S 1 – S 16) bis zum Ende des Tages (24 Uhr) ausgesprochen. Der weitest entfernteste Stadtteil S 16 ist ungefähr 15 km von der Demonstration entfernt. Die Polizei begründet den Platzverweis für das gesamte Stadtgebiet damit, dass Sie davon ausgehen müsste, dass die Mitglieder der linksextremen Gruppe versuchen würden Nebenschauplätze zu schaffen, um damit die Polizist:innen, die zur Einhegung der Spannungen bei der Demonstration gebraucht würden, dazu zu zwingen ihre Stellungen nahe dem Demonstrationszug zu verlassen. So solle einer „Hauptgruppe“ ermöglicht werden den Demonstrationszug zu stören. Die Polizei nimmt dies an, weil dieses Vorgehen bei einer anderen Demonstration in einem anderen Bundesland auch beobachtet wurde.

L ist Teil der Gruppe und bestreitet auch nicht beteiligt gewesen zu sein. Er will sich aber gegen den weitreichenden Platzverweis wehren. Er hält es nicht für angemessen, dass ihm der Aufenthalt im gesamten Stadtgebiet untersagt wurde. Schließlich würde die Polizei lediglich Mutmaßungen anstellen. Es gäbe keine Belege, dass die Gruppe einen Plan verfolge, wie ihn sich die Polizei „ausgedacht“ habe. L sieht sich durch die Maßnahme auch in seiner Demonstrationsfreiheit verletzt. Schließlich könnte die Polizei mit einer derartigen Begründung auch künftiges politisches Engagement völlig unterbinden.

L geht vier Monate nach dem Platzverweis mit Rechtsmitteln gegen diesen vor. Er befürchtet insbesondere, dass die Polizei in S, aber auch in anderen Städten, in Zukunft gleichermaßen vorgehen könnte. Außerdem fühle er sich durch die Maßnahme „wie ein Gesetzesbrecher“ ausgegrenzt und wolle daher rehabilitiert werden.

Hat eine Klage Aussicht auf Erfolg?

Bearbeitervermerk: Grundlage der Bearbeitung ist das nordrheinwestfälische Polizeigesetz. Entsprechende Vorschriften finden sich jedoch in jedem Bundesland: Baden-Württemberg: § 30 I, II PolG; Bayern: Art. 16 I, II 1 BayPAG; Berlin: § 29 I, II ASOG; Brandenburg: § 16 I, II BbgPolG; Bremen: § 11 I, II BremPolG; Hamburg: §§ 12a, 12b II SOG; Hessen: § 31 I, III HSOG; Mecklenburg-Vorpommern: §§ 52, 52a SOG M-V; Niedersachsen: § 17 I, III NPOG; Rheinland-Pfalz: § 13 I, III POG; Saarland: § 12 I, III SPolG; Sachsen: §§ 18, 21 PVDG; Sachsen-Anhalt: § 36 I, II SOG; Schleswig-Holstein: § 201 I, II LVwG; Thüringen: § 18 I, III ThürPAG

§ 34 NRW PolG – Platzverweisung

(1) Die Polizei kann zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten. Die Platzverweisung kann ferner gegen eine Person angeordnet werden, die den Einsatz der Feuerwehr oder von Hilfs- oder Rettungsdiensten behindert.

(2) Rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass eine Person in einem bestimmten örtlichen Bereich eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird, kann ihr für eine bestimmte Zeit verboten werden, diesen Bereich zu betreten oder sich dort aufzuhalten, es sei denn, sie hat dort ihre Wohnung oder nimmt dort berechtigte Interessen wahr. Örtlicher Bereich im Sinne des Satzes 1 ist ein Gemeindegebiet oder ein Gebietsteil innerhalb einer Gemeinde. Die Maßnahme ist zeitlich und örtlich auf den zur Verhütung der Straftat erforderlichen Umfang zu beschränken. Sie darf die Dauer von drei Monaten nicht überschreiten.


Skizze


Gutachten

Die Klage von L hat Aussicht auf Erfolg, wenn diese zulässig und soweit sie begründet ist.

A. Zulässigkeit

Zunächst müsste die Klage zulässig sein.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges richtet sich mangels aufdrängender Sonderzuweisung nach § 40 I 1 VwGO. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit ist dabei nach der modifizierten Subjektstheorie eine solche, bei der die streitentscheidenden Normen einseitig einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten. Streitentscheidend ist hier § 34 I, II NRW PolG, der die zuständige Behörde als Träger öffentlicher Gewalt einseitig berechtigt. Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Die Polizei hat den Platzverweis auch zur Verhinderung weiterer Straftaten ausgesprochen und ist somit nicht repressiv tätig geworden. Darum findet auch insbesondere die abdrängende Sonderzuweisung von § 23 EGGVG keine Anwendung. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet.

II. Statthafte Klageart (P)

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, § 88 VwGO. L wendet sich hier gegen den Platzverweis. Dieser stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG dar, welcher sich durch Zeitablauf erledigt hat. Statthaft könnte damit eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 I 4 VwGO [1]Analog, weil § 113 I 4 VwGO direkt nur die Erledigung nach Klageerhebung aber vor Aufhebungserklärung durch das VG erfasst. sein.

Die für die Analogie erforderliche Regelungslücke könnte aufgrund der Möglichkeit einer allgemeinen Feststellungsklage gem. § 43 I VwGO abzulehnen sein, wenn Erledigung vor Klageerhebung eintritt.[2]S. BVerwG NVwZ 2000, 63,  64. Die Befugnis zum Erlass eines VAs könnte ein überprüfbares Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 I VwGO darstellen.[3]Dafür Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO,  27. Aufl. 2021, § 113 Rn. 99; dagegen Rozek, JuS 1995, 414, 415.

Für eine analoge Anwendung von § 113 I 4 VwGO spricht der Umstand, dass es nicht von der Zufälligkeit des Erledigungszeitpunkt abhängen darf, ob unterschiedliche Anforderungen an die Zulässigkeit gestellt werden.[4]Vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1421; Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 113 Rn. 99. Da zumindest nach der Rspr. des BVerwG bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Falle der Erledigung vor Klageerhebung (und vor Bestandskraft des VA) das Fristerfordernis nach § 74 I VwGO nicht greifen und zudem ein Vorverfahren nach § 68 VwGO entbehrlich sein soll, bleiben kaum unterschiedliche Anforderungen an die Zulässigkeit von allgemeiner Feststellungsklage und Fortsetzungsfeststellungsklage, wenn Erledigung vor Klageerhebung eingetreten ist.[5]Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL, Juli 2020, § 113 Rn. 100, 107. Schließlich ist auch bei der Anwendung von § 43 I VwGO bei Erledigung vor Klageerhebung parallel zur Fortsetzungsfeststellungsklage ein besonderes Feststellungsinteresse erforderlich.[6]Möstl, in: BeckOK-VwGO, Stand: 56. Ed. Oktober 2020, Art. 43 Rn. 24. Allein das Erfordernis einer Klagebefugnis bei der Fortsetzungsfeststellungsklage (als verlängerter Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage), welche bei § 43 I VwGO nicht gleichermaßen gefordert wird, spricht für divergierende Voraussetzungen und damit dafür, die Fortsetzungsfeststellungsklage bei Erledigung vor Klageerhebung analog § 113 I 4 VwGO zu behandeln.

Jedenfalls wenn man die Fortsetzungsfeststellungsklage als besondere Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage einordnet,[7]So Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 27 Aufl. 2021, § 113 Rn. 98; für eine besondere Form der Feststellungsklage hingegen Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL, Juli 2020, § 113 … Continue reading spricht zudem § 43 II VwGO für eine Spezialität des § 113 I 4 VwGO auch bei Erledigung vor Klageerhebung. § 113 I 4 VwGO ist damit die sachnähere Regelung bei einer Erledigung auch vor Klageerhebung.[8]Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL, Juli 2020, § 113 Rn. 107; so auch die überwiegende Rechtsprechung des BVerwG, vgl. BVerwG, NVwZ-RR 2011, 279, 280 m.w.N. Statthaft ist hier folglich eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 I 4 VwGO.

III. Klagebefugnis

Nach § 42 II VwGO analog[9]Str. vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1425. muss L geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Eine Verletzung muss zumindest möglich sein. Als Adressat des Platzverweises als belastenden VA ist es nicht ausgeschlossen, dass L zumindest in Art. 2 I GG verletzt ist. Auch ist es nicht völlig ausgeschlossen, dass L in seiner Demonstrationsfreiheit, Art. 8 I GG, verletzt sein könnte. Mithin ist L klagebefugt.

IV. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (P)

L müsste auch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, § 113 I 4 VwGO, geltend machen können. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann sich in einer Wiederholungsgefahr, dem sog. Rehabilitationsinteresse oder aufgrund von gewichtigen Grundrechtseingriffen, wenn wegen der kurzfristigen Erledigung kein ordentlicher Rechtsschutz erlangt werden kann, ergeben.[10]Das OVG NRW fasst es nach BVerwG Urt. v. 20. Juni 2013 – 8 C 39.12 wie folgt zusammen: „Das berechtigte Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann dabei rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch … Continue reading

1. Wiederholungsgefahr

Eine Wiederholungsgefahr ist anzunehmen, wenn in absehbarer Zeit bei im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen mit dem Erlass eines gleichartigen Verwaltungsaktes zu rechnen ist.[11]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 Rn. 25. L macht geltend, dass er befürchtet, dass die Polizei bei künftigen Einsätzen gegen linke Gegendemonstranten wie ihn mit ähnlicher Begründung vorgeht. In tatsächlicher Hinsicht ist jedoch fraglich, ob sich eine vergleichbare Lage in Zukunft ergeben wird. Zum einen wird der „Deutsche Zukunftstag“ in Zukunft nicht mehr stattfinden. Zum anderen hat L keine Anhaltspunkte geliefert, weshalb er davon ausgeht, dass die Polizei die gleiche Argumentation auch in Zukunft verwenden würde. Außerdem lebt L im süddeutschen M, weshalb ein Aufeinandertreffen von L und der Polizei in S sich bisher nicht abzeichnet. Allein die Klärung abstrakter Rechtsfragen, begründet noch kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse.[12]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 Rn. 27.

2. Rehabilitationsinteresse

L macht darüber hinaus aber auch sein Rehabilitationsinteresse geltend. Dieses ist betroffen, wenn die angegriffenen polizeilichen Maßnahmen neben der belastenden Wirkung zusätzlich einen stigmatisierenden, ehrenrührigen Charakter hat, der geeignet ist das Ansehen des Adressaten in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld negativ zu beeinflussen.[13]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 Rn. 29. L macht geltend, dass er „wie ein Gesetzesbrecher“ behandelt worden sei. Allerdings erlaubt das Polizeirecht auch Maßnahmen gegen Personen zu ergreifen die nur Anscheinsstörer, Nichtstörer oder im Ausnahmefall nur Zweckveranlasser sind. Adressat einer polizeilichen Maßnahme zu sein, ist nicht ausreichend, um ein Rehabilitationsinteresse geltend machen zu können. Außerdem macht L nicht geltend, dass die Maßnahme überhaupt für die Öffentlichkeit erkennbar war oder dass er aufgrund der polizeilichen Maßnahme eine soziale Herabstufung erfahren hat.[14]Siehe zum Ganzen im Originalfall: OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 Rn. 29 ff. Mithin scheidet auch das Rehabilitationsinteresse als Grund für das Vorliegen des Fortsetzungsfeststellungsinteresses aus.

3. Gewichtiger Grundrechtseingriff

L macht geltend, dass in der polizeilichen Maßnahme ein Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Demonstrationsfreiheit vorlag. Art. 19 IV GG – das Recht auf effektiven Rechtsschutz – gebietet es, dass auch bei sich kurzfristigen erledigenden Maßnahmen Rechtsschutz möglich sein muss. Zunächst könnte man die Frage stellen, ob der Eingriff darin liegt, dass die Ansammlung der rund 100 vermummten Personen durch die Platzverweise vom Schutzbereich der Demonstrationsfreiheit umfasst ist. Jedoch wäre ein etwaiger Schutz spätestens im Moment des bewaffneten Angriffs mangels Friedlichkeit der Demonstration nicht mehr denkbar.[15]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 Rn. 35 ff.

Allerdings kommt es hierauf nicht an, weil jedenfalls durch den Platzverweis dem L die Möglichkeit genommen wird am gesamten Tag in der Stadt S zu demonstrieren. E, der die Stadt S nur wegen der Demonstration aufgesucht hatte, kann sich damit auf einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit berufen. Rechtsschutz konnte er vor Erledigung nicht mehr erreichen. Mithin liegt ein gewichtiger Grundrechtseingriff ohne ausreichende Rechtsschutzmöglichkeit vor.[16]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19 Rn. 38 ff. L kann ein schützenswertes Fortsetzungsfeststellungsinteresse geltend machen.

Vernetztes Lernen: Könnte hier auch die Vorbereitung eines Amtshaftungsanspruchs geltend gemacht werden?
Nein.
Die Vorbereitung der Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs stellt nur im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage bei Erledigung nach Klageerhebung ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse dar.[17]Decker in BeckOK VwGO, Posser/Wolff, 60. Edition, Stand: 01.01.2022 § 113 VwGO, Rn. 93. Im Falle der Erledigung vor Klageerhebung kann der oder die Kläger/in bei den ordentlichen Gerichten, wo der Amtshaftungsanspruch geltend gemacht werden muss, auch als „Vorprüfung“ die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahme verlangen.[18]ebd.

V. Vorverfahren

Der Durchführung eines Vorverfahrens bedarf es in diesem Fall in NRW nicht, § 68 I 2 VwGO i.V.m. § § 110 JustG NRW.

Vernetztes Lernen: Bedarf es bei der Fortsetzungsfeststellungsklage grundsätzlich eines Vorverfahrens?

Die Fortsetzungsfeststellungsklage soll eine ursprünglich statthafte Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ersetzen. Ist eine solche unzulässig, darf an deren statt nicht eine zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage treten. Unzulässig ist daher auch eine Fortsetzungsfeststellungsklage, wenn eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage im Zeitpunkt der Erledigung unzulässig gewesen wäre. Tritt Erledigung nach Ablauf der Widerspruchsfrist nach § 70 VwGO ein, muss ein Widerspruch eingeleitet sein, anderenfalls ist die Fortsetzungsfeststellungsklage unzulässig. (Hier lassen sich Probleme mit der Rechtsbehelfsbelehrung problemlos in eine Klausur einbauen, §§ 70 II, 58 VwGO.)[19]Zu diesem Absatz Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1428 f.

Erledigt sich der Verwaltungsakt vor Ablauf der Widerspruchsfrist, ist ein Widerspruchsverfahren hingegen nach h.M. nicht durchzuführen und nicht statthaft. Nach einer anderen Ansicht ist hingegen auch bei Erledigung vor Ablauf der Widerspruchsfrist die Durchführung eines Vorverfahrens erforderlich. Für die h.M. spricht die teleologische Auslegung: Der Verwaltung ist es nicht mehr möglich, den VA wegen Unzweckmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit aufzuheben, wenn er erledigt ist.[20]Vgl. zu den Zwecken Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020,  Rn. 1354. Berücksichtigt man den weiteren Zweck des Vorverfahrens, dem/der Kläger:in eine weitere Rechtsschutzmöglichkeit zu geben, könnte man auch der Minderheitsmeinung folgen. Anders ist es hingegen, wenn das Interesse gerade in der gerichtlichen Feststellung liegt. Für die h.M. spricht auch, dass die VwGO die behördliche Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht vorsieht. Dem kann entgegnet werden, dass, wenn gem. § 44 V VwVfG die Nichtigkeit des VA jederzeit von der Behörde festgestellt werden kann, eine behördliche Feststellung der Rechtswidrigkeit erst recht möglich sein muss. Andererseits könnte man wie in § 44 V VwGO eine Entscheidung des Gesetzgebers fordern und das vorherige a-fortiori-Argument damit ablehnen.[21]Zu diesem Absatz und Streit Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1430 ff.; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 18 Rn. 55.

VI. Klagefrist

Ob eine Fortsetzungsfeststellungsklage bei der Erledigung des VAs vor Erhebung der Klage fristgebunden i.S.v. § 74 I VwGO ist, ist umstritten. L hat die Klage erst vier Monate nach Erledigung des VAs erhoben. Die einmonatige Klagefrist des § 74 I VwGO wäre damit jedenfalls abgelaufen.

Wäre eine Anfechtungsklage zum Zeitpunkt der Erledigung des VA verfristet, wäre eine Fortsetzungsfeststellungsklage gleichermaßen verfristet. Eine unzulässige Anfechtungsklage kann nicht aufgrund der Erledigung zu einer zulässigen Fortsetzungsfeststellungsklage werden.

In dem hier vorliegenden Fall hätte jedoch im Zeitpunkt der Erledigung eine Anfechtungsklage noch erhoben werden können.

Vereinzelt wird eine Fristbindung auch der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß oder analog § 74 I VwGO befürwortet.[22]So z.B. Schenke, JuS 2007, 697, 700. Dagegen spricht, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage ihrer Natur nach eine Feststellungs- und keine Anfechtungsklage (bzw. Verpflichtungsklage) ist. Feststellungsklagen unterliegen keiner Fristbindung. Auch die Zwecke der Frist – Rechtssicherheit herzustellen und Vertrauensschutz dadurch zu gewährleisten, dass der VA bestandskräftig wird – greifen bei bereits erledigten VAen nicht.[23]So die h.M. vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1433 f.; aus der Rspr. vgl. nur BVerwG NVwZ 2000, 63, 64; VGH München BeckRS 2018, 21843 Rn. 21. Mithin sprechen die überzeugenderen Argumente dafür, bei der Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 I 4 analog VwGO auf eine Fristbindung zu verzichten. Eine denkbare Verwirkung durch Zeitablauf ist nach vier Monaten jedenfalls noch nicht eingetreten. Mithin ist die Klage von L nicht wegen einem möglichen Verstoß gegen Fristen unzulässig.

VII. Klagegegner

Die Klage ist analog § 78 I Nr. 1 VwGO gegen den Rechtsträger der zuständigen Behörde zu richten, also hier das Land NRW.

VIII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

Der L ist nach §§ 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligten- und gem. § 62 I Nr. 1 VwGO prozessfähig. Das Land NRW ist gem. §§ 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligten- und gem. § 62 III VwGO prozessfähig.

IX. Zwischenergebnis

Die Fortsetzungsfeststellungsklage von L ist zulässig.

B. Begründetheit

Die Klage des L ist begründet, soweit die polizeiliche Maßnahme rechtswidrig war und der L in seinen Rechten verletzt wurde, § 113 I 4 VwGO analog.

I. Ermächtigungsgrundlage

Als Ermächtigungsgrundlage kommt hier zuvorderst ein Platzverweis, als Standardmaßnahme gemäß § 34 I 1 NRW PolG in Betracht. Ein solcher berechtigt die Polizei zur Abwehr einer Gefahr eine Person von einem Ort zu verweisen und ein Entfernungsgebot und Betretensverbot auszusprechen.[24]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 41.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

Der Verwaltungsakt müsste formell rechtmäßig ergangen sein.

1. Zuständigkeit

Die Polizei ist gem. § 1 I  NRW PolG für die Gefahrenabwehr zuständig.

2. Verfahren und Form

Außerdem müssten die Verfahrens- und Formvorschriften gewahrt worden sein. Eine Anhörung, also die Möglichkeit der Stellungnahme durch den Adressaten des VA, gem. § 39 I VwVfG wurde während des Gesprächs mit L gewährt. Für einen mündlichen Verwaltungsakt bestehen keine gesonderten Formerfordernisse, § 37 VwVfG.

3. Zwischenergebnis

Der Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen.

III. Materielle Rechtmäßigkeit des Platzverweises

Der Verwaltungsakt müsste auch in materieller Hinsicht rechtmäßig gewesen sein.

1. Tatbestand Platzverweis

Dafür müsste zunächst die Voraussetzungen von § 34 I 1 NRW PolG erfüllt sein.  

a) Konkrete Gefahr für die Öffentliche Sicherheit

Ein Platzverweis kann erteilt werden, wenn eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht. Eine Gefahr ist ein Umstand, der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit bei einem ungehinderten Geschehensablauf in überschaubarer Zukunft zu einem Schaden an den geschützten Rechtsgütern führt.[25]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 43. Die Öffentliche Sicherheit wiederum schützt die Rechtsordnung als Ganzes, Individualrechte Dritter sowie die Einrichtungen und Funktionen des Staates.

In dem vorliegenden Fall ging die Polizei davon aus (ex-ante-Perspektive), dass Straftaten zu Lasten der Demonstrationsteilnehmer:innen – also Verstöße gegen das StGB und damit gegen die objektive Rechtsordnung – wie auch Angriffe auf Individualrechtsgüter der Demonstrationsteilnehmer:innen zu erwarten waren, wenn das Geschehen nicht unterbunden wird. Angesichts dessen, dass die Polizei die Gruppe von bewaffneten Personen in der Nähe zum Ort der Demonstration aufgegriffen hat und diese sich derartig gewalttätig gezeigt haben sowie für die Gegendemonstration in die Stadt gekommen sind, ist die Einschätzung der Polizei nicht zu beanstanden. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit lag aus ex-ante-Perspektive vor.

b) Verhaltensverantwortlicher

L müsste darüber hinaus Verhaltensverantwortlicher nach § 4 I NRW PolG sein. Als Teil der Gruppe, von der die Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, ist L Verhaltensverantwortlicher. Der Platzverweis konnte ihm gegenüber ausgesprochen werden.

2. Rechtsfolge: Ermessen (P)

Gem. § 34 I 1 NRW PolG hat die Polizei bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen Entschließungs- und Auswahlermessen in Bezug auf die Aussprache eines Platzverweises von einem Ort. Hinsichtlich des Entschließungsermessens, also ob die Polizei überhaupt tätig werden sollte, ergeben sich keine Anhaltspunkte für Ermessensfehler.

Fraglich ist jedoch, ob die Polizei auch das Auswahlermessen ermessensfehlerfrei ausgeübt hat. In sachlicher Hinsicht umfasst das Auswahlermessen auch den räumlichen und zeitlichen Umfang des Platzverbotes. Die zeitliche Beschränkung bis 24 Uhr des gleichen Tages begegnet keinen Bedenken.

Fraglich erscheint aber, ob es ermessensfehlerfrei war den Platzverweis in räumlicher Hinsicht auf das gesamte Stadtgebiet zu erstrecken. Problematisch ist in dieser Hinsicht, was unter dem Begriff „Ort“ in dem Satz „von einem Ort verweisen“ in § 34 I 1 NRW PolG zu verstehen ist. Dies ist durch Auslegung zu ermitteln.[26]Siehe zu dem gesamten Abschnitt: OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 46 ff.

Die Auslegung des Wortlautes „Ort“ lässt sowohl eine Interpretation als Stadtgebiet/ Gemeindegebiet als auch als ein bestimmter Ort, wie z.B. ein Straßenzug oder ein Gebäude oder eine Parkanlage als denkbar erscheinen.

Legt man den Begriff nach dem Sinn und Zweck der Norm aus, könnte das Ziel der Gefahrenabwehr zur Interpretation des Begriffs besonders hilfreich sein. Die Abwehr einer Gefahr ist im Regelfall in einem örtlich eng umgrenzten Bereich möglich, allerdings ist es sehr wohl denkbar, dass eine Gefahr sich auf ein ganzes Stadtgebiet oder sogar darüber hinaus bezieht, bzw. Maßnahmen ergriffen werden müssen, um eine Gefahr für einen größeren Bereich abzuwenden. Nach dieser Betrachtungsweise spräche nichts dagegen auch ein weites Verständnis des Begriffs zuzulassen, also „Ort“ z.B. auch als Gemeindegebiet zu verstehen.[27]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 47.

Eine systematische Auslegung könnte hier entscheidend sein: Vergleicht man den Platzverweis nach § 34 I 1 NRW PolG mit dem Aufenthaltsverbot nach § 34 II NRW PolG stellt sich die Frage, weshalb in § 34 II NRW PolG für das Aufenthaltsverbot der Begriff „örtlicher Bereich“ herangezogen wurde. Dieser wird in § 34 II 2 NRW PolG erläutert. Dort heißt es, dass der Begriff „örtlicher Bereich“ auf ein Gemeindegebiet oder ein Gebietsteil innerhalb einer Gemeinde bezogen sein kann. Deutlich wird, dass darunter jedenfalls weitläufige Bereiche verstanden werden sollen. Hätte der Gesetzgeber in Absatz 1 auch auf einen weitläufigen Bereich abstellen wollen, hätte er auch hier auf den Begriff „örtlicher Bereich“ abstellen können. Dies tat er jedoch nicht. Mithin verbietet die systematische Auslegung, dass der Platzverweis auf das gesamte politische Gemeindegebiet erstreckt wird.[28]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 49.


Anmerkung: Gesetzeshistorie

Das Gericht geht auch auf die historische Auslegung ein und stellt dazu fest, dass man den Absatz 2 auch mit der Begründung eingeführt hat, weil die Maßnahmen nach Absatz 1 in ihrer räumlichen Anwendung nicht ausreichten. Über dieses Wissen kann man aber als Klausurbearbeiter:in an dieser Stelle nicht verfügen, weshalb es hier nicht erwartet werden kann.

Der von der Polizei ausgesprochene Platzverweis ging mithin über das von § 34 I 1 NRW PolG erlaubte räumliche Ermessen hinaus. Darin liegt eine Ermessensüberschreitung, also ein Ermessensfehler.

3.  Zwischenergebnis Platzverweis

Mithin konnte der Platzverweis mit diesem Inhalt gegenüber L jedenfalls nicht auf § 34 I 1 NRW PolG gestützt werden.

IV. Rechtmäßigkeit Aufenthaltsverbot

Fraglich ist aber, ob die Polizei den L auf Grundlage eines Aufenthaltsverbotes nach § 34 II NRW PolG den Aufenthalt in der Stadt an dem entscheidenden Tag hatte verbieten können.  

1. Formelle Rechtmäßigkeit

Der Verwaltungsakt müsste formell rechtmäßig ergangen sein. Im Hinblick auf die formellen Anforderungen ergeben sich keine anderen Anforderungen, als die bereits bzgl. des Platzverweises geprüften (s.o.) Der Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen.

2. Materielle Rechtmäßigkeit

Das Aufenthaltsverbot müsste auch materiell rechtmäßig ergangen sein.

a) Tatbestand von § 34 II NRW PolG

Der Tatbestand von § 34 II NRW PolG setzt voraus, dass das Aufenthaltsverbot zur Verhinderung von Straftaten ausgesprochen wird. Die Polizei wollte die durch die Gruppe rund um L (inklusive L) zu erwartenden Straftaten gegen Mitglieder des rechtsextremen Aufzugs verhindern. Die bereits besprochenen Tatsachen, rechtfertigten auch diese Annahme der Polizei. Die Maßnahme konnte auch gegen L als Verhaltensverantwortlicher gerichtet werden.

b) Rechtsfolge: Ermessen

Gem. § 34 II NRW PolG hat die Polizei bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen Entschließungs- und Auswahlermessen in Bezug auf die Aussprache eines Aufenthaltsverbotes von einem „örtlichen Bereich“. Aufgrund der Legaldefinition in § 34 II 2  NRW PolG ist es ausdrücklich möglich das Aufenthaltsverbot auch auf das gesamte Gemeindegebiet zu erstrecken.

Die Maßnahme müsste darüber hinaus aber auch verhältnismäßig sein.

aa) Legitimes Ziel und Geeignetheit

Die Maßnahme verfolgt mit der Verhinderung der Begehung von Straftaten ein legitimes Ziel. Die Maßnahme fördert dieses Ziel und ist daher auch geeignet.

bb) Erforderlichkeit

Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn es sich als die mildeste Maßnahme bei gleicher Wirksamkeit darstellt. Fraglich ist, ob hier ein Verweis lediglich aus den Stadtgebieten in Nähe zur Demonstration ausgereicht hätte.

Dagegen spricht zunächst, dass die Gruppe der Gewalttäter nach der Vorstellung der Polizei durch die Schaffung von Nebenschauplätzen versuchen würden Polizeikräfte an verschiedene Stellen im Stadtgebiet zu ziehen. Dafür gibt es jedoch – außer, dass dies anscheinend in der Vergangenheit als Taktik angewendet wurde – keine weiteren Anhaltspunkte. Die Polizei hat nicht überzeugend dargelegt, dass sie weitergehende Kenntnisse in diese Richtung gehabt hätte.[29]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 57.

Gegen die Erforderlichkeit des Aufenthaltsverbots für das gesamte Stadtgebiet spricht vielmehr, dass keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Aufenthalt – und sogar die Durchführung einer Demonstration – in einem Stadtteil der einige Kilometer entfernt ist von der Demonstration die Gefahr für die Begehung von Straftaten gegen den Demonstrationszug weitestgehend ausschließt.[30]OVG NRW, Urt. v. 27.09.2021 – 5 A 2807/19, Rn. 57 ff.

cc) Ergebnis Verhältnismäßigkeit

Mithin war die Erteilung eines Aufenthaltsverbotes für die gesamte Stadt nicht erforderlich und damit nicht verhältnismäßig.

3. Ergebnis Aufenthaltsverbot

Eine unverhältnismäßige Maßnahme stellt eine Ermessensüberschreitung dar. Mithin war auch die Erteilung des Aufenthaltsverbotes nach § 34 II NRW PolG ermessensfehlerhaft.

V. Ergebnis Materielle Rechtmäßigkeit

Der Verweis aus der Stadt war weder als Platzverweis noch als Aufenthaltsverbot rechtmäßig.

C. Ergebnis

Die Klage von L ist zulässig und begründet. Sie hat Aussicht auf Erfolg.

 


 

Zusammenfassung:

1. Die Begründung des Fortsetzungsfeststellungsinteresse muss anhand des konkreten Falls und anhand der konkret vorliegenden Umstände subsumiert werden. Eine Wiederholungsgefahr muss konkret beschrieben werden können, ein Rehabilitationsinteresse besteht nicht schon allein, weil eine polizeiliche Maßnahme durchgeführt wurde.

2. Die polizeiliche Maßnahme des „eines Ortes Verweisens“ kann entsprechend den bundeslandspezifischen Vorschriften entweder auf einen Platzverweis oder ein Aufenthaltsverbot gestützt werden.

3. Die örtliche Reichweite unterscheidet sich zwischen den beiden Rechtsgrundlagen. Anhaltspunkt für die unterschiedliche örtliche Reichweite ist insbesondere das vom Gesetzgeber eingeführte Wort „örtlicher Bereich“ für das Aufenthaltsverbot und die damit eingeführte Legaldefinition.

 

 


 

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