Die Anhebung der absoluten Obergrenze könnte formell und/oder materiell verfassungswidrig sein.

A. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Das Gesetz wäre verfassungswidrig, wenn es nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Gesetzgebungskompetenz, das Gesetzgebungsverfahren und/oder die Form eingehalten hat.

I. Gesetzgebungskompetenz

Der Bundesgesetzgeber ist nach Art. 21 V GG ausschließlich gesetzgebungskompetent.

II. Gesetzgebungsverfahren

Das Gesetzgebungsverfahren könnte verfassungswidrig abgelaufen sein, indem zwischen der Verteilung des Gesetzentwurfs und dem Beschluss nur zehn Tage lagen. Nach Art. 77 I GG werden die Gesetze vom Bundestag beschlossen. Eine konkrete Dauer der Beratung sieht das GG nicht vor. Es bedarf aber der Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls, um zu beurteilen, wann die Beratungsdauer angemessen ist, wobei es grundsätzlich der Parlamentsmehrheit obliegt, die Prioritäten und Abläufe zu bestimmen.^[1]BVerfG NJW 2023, 672, 673. Dabei sind insbesondere der Grundsatz der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten gem. Art. 38 I 2 GG und der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit gem. Art. 42 I 1 GG zu beachten.

1. Grundsatz der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten

Alle Abgeordnete haben als Ausfluss des Art. 38 I 2 GG den gleichen Status. Sie haben das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung, wozu auch das Recht gehört, auf der Grundlage hinreichender Informationen zu beraten und an der Beschlussfassung des Parlaments mitzuwirken.^[2]BVerfG NJW 2023, 672, 673.

2. Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit

Nach Art. 42 I 1 GG verhandelt der Bundestag öffentlich. Der hierin zum Ausdruck kommende Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit ermöglicht Bürger*innen eine Kontrolle und bezweckt damit die Rückkoppelung des Parlaments an das Wahlvolk.^[5]BVerfG NJW 2023, 672, 674. Die Parlamentsöffentlichkeit ermöglicht einen öffentlichen Diskurs als wesentliches Element der parlamentarischen Demokratie.^[6]Ebd. Damit die Öffentlichkeit durch diesen Diskurs widerstreitende Interessen ausgleichen kann, muss gerade wichtigen Entscheidungen ein Gesetzgebungsverfahren vorausliegen, das eine öffentliche Debatte über das Vorhaben  ermöglicht.^[7]Ebd. Hier scheint, auch wenn das BVerfG das nicht explizit macht, das insb. von Jürgen Habermas vertretene und entwickelte demokratietheoretische Konzept der deliberativen Demokratie durch. Näher … Continue reading

3. Hinreichende Berücksichtigung von 1. und 2. im Gesetzgebungsverfahren

Die verkürzte Beratungszeit im Hinblick auf das fragliche Gesetzesvorhaben könnte gegen die gleichberechtigte Teilhabe der Abgeordneten gem. Art. 38 I 2 GG sowie den Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit gem. Art. 42 I GG verstoßen. Inwieweit diese Grundsätze das Gesetzgebungsverfahren im Hinblick auf die Beratung(-szeit) binden und wie sie mit dem Gestaltungsspielraum der Parlamentsmehrheit ins Verhältnis zu setzen sind, ist bislang nicht geklärt. Jedenfalls eine missbräuchliche, sachgrundlose Beschleunigung des Vorhabens bei Außerachtlassen der genannten Grundsätze ist aber unzulässig.^[8]Zum Absatz BVerfG NJW 2023, 672, 674.

Für die Angemessenheit der zehntägigen Beratungsdauer könnte die Überschaubarkeit und Nachvollziehbarkeit des Beratungsgegenstandes sprechen. Andererseits wurden keine Gründe für die Kürze der Beratungszeit vorgebracht. Das im Juli beschlossene Gesetz betraf eine Festsetzung, die erst im Jahr 2019, also im nächsten Jahr, erfolgen sollte. Insbesondere im Hinblick auf Abgeordnete der Fraktionen, die bei der Einbringung des Entwurfs als Opposition noch nicht beteiligt waren, erscheint es möglich, dass eine ausreichende Informationszeit nicht gegeben war. Denkbar ist, dass vor dem Hintergrund des Gesetzesinhalts eine zu lange Beratungszeit ausgeschlossen werden sollte, um eine zu starke Debatte über die Inhalte und eine Gegenöffentlichkeit auszuschließen.^[9]Zum Absatz BVerfG NJW 2023, 672, 674 f. mit Verweis auf die insofern unterschiedlichen Auffassungen der verschiedenen Antragssteller*innen und die Ausführungen des Sachverständigen. Es bestand daher kein ersichtlicher, sachlicher Grund für die kurze Beratungsdauer. Vielmehr erscheint es möglich, dass diese sachwidrig einer intensiven Debatte entgegenwirken wollte. Vor dieser Folie verstößt das kurze Gesetzgebungsverfahren gegen die Grundsätze der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG und der Parlamentsöffentlichkeit gem. Art. 42 I GG. Diese Verstöße führen zur formellen Verfassungswidrigkeit des Gesetzes.^[10]S. zur Frage, ob bei Verstößen gegen Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens, die formelle Verfassungswidrigkeit folgt oder nicht, weil es sich um „bloße Ordnungsvorschriften“ handelt, … Continue reading

III. Zwischenergebnis

Das Gesetz ist bereits formell verfassungswidrig

B. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Ferner könnte das Gesetz zur Anhebung der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung gegen Art. 21 I GG verstoßen. Dafür müsste das neue Gesetz gegen die grundgesetzlichen Anforderungen an die staatliche Teilfinanzierung politischer Parteien verstoßen.

I. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die staatliche Teilfinanzierung politischer Parteien

1. Ausgangspunkt: Vermittlerrolle und Staatsfreiheit der Parteien

Gem. Art. 21 I 1 GG wirken politische Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Damit sie ihre verfassungsrechtliche Vermittlerrolle zwischen Staat und Gesellschaft wahrnehmen können, kann der Staat politischen Parteien Mittel für die Finanzierung dieser Tätigkeit gewähren.^[12]BVerfG NJW 2023, 672, 675. Dabei ist die Finanzierung aufgrund der ständigen Rückkoppelung zwischen Volk, Parteien und Staatsorganen nicht auf die Wahlkampfkosten beschränkt.^[13]Ebd.

Es gilt hierbei der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien, der es dem Staat verbietet, auf die Willensbildung der Parteien Einfluss zu nehmen.^[14]BVerfG NJW 2023, 672, 675 f., zum ganzen Absatz. Die Willensbildung verläuft in der Richtung vom Volk über die Parteien zum Staat und nicht andersherum. Das verlangt die Unabhängigkeit der Parteien vom Staat und ihre Verwurzelung im gesellschaftlichen Bereich. Parteien müssen daher auf die zivilgesellschaftliche und mitgliedschaftliche finanzielle Unterstützung angewiesen bleiben. Eine alleinige oder überwiegende staatliche Unterstützung verletzte den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien. Erforderlich ist daher einerseits die im Sachverhalt genannte relative Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung in Abhängigkeit der nicht-staatlichen finanziellen Unterstützung. Das sichert die maßgebliche Verwurzelung in der Gesellschaft.

2. Absolute Obergrenze der Parteienfinanzierung

Staatsfreiheit der Parteien verlangt aber andererseits auch, dass die staatliche Finanzierung nicht absolut grenzenlos ist, sodass ihnen nicht mehr zugewendet wird, als Parteien bei sparsamer Mittelverwendung benötigen.^[15]BVerfG NJW 2023, 672, 676 f., zum ganzen Absatz und zur Kritik an der absoluten Obergrenze; neuerdings kritisch und spitz Lenz/Gerhold, NVwZ 2023, 375, 376 f. auch mit Verweis auf andere Staaten mit … Continue reading Eine nach oben offene Finanzierung gefährdete das Ansehen der Parteien, das BVerfG spricht von „Selbstbedienung“, und damit auch ihre Fähigkeit, ihre verfassungsrechtliche Vermittlerrolle auszuführen.^[16]A.A. Lenz/Gerhold, NVwZ 2023, 375, 377, die dabei aber nicht in Rechnung stellen, dass es wegen der Besonderheit der Materie, keine dem sonstigen parlamentarischen Verfahren vergleichbare Opposition … Continue reading Daher besteht eine absolute Obergrenze der Parteienfinanzierung, die sich danach bemisst, „was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit sowie zur Erfüllung des Verfassungsauftrags der Parteien unerlässlich ist und von ihnen nicht selbst aufgebracht werden kann“^[17]BVerfG NJW 2023, 672, 676..

3. Anforderungen bei Anhebung der absoluten Obergrenze

Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien begrenzt daher die Anhebung der absoluten Finanzierungsobergrenze.^[18]Zum Absatz BVerfG NJW 2023, 672, 677 f. Neben der Zulässigkeit der Anhebung aufgrund der Preisentwicklung kann eine solche v.a. zulässig sein, weil sich die für die Erfüllung des Verfassungsauftrags gem. Art. 21 I GG (Vermittlerrolle) relevanten Verhältnisse geändert haben. Trifft das zu, kann der Vorwurf einer zu starken Selbstbedienung der Parteien nicht erhoben werden, der bei seiner Berechtigung die Aufgabenerfüllung der Parteien gefährdete. Eine relevante Veränderung erfordert im Vergleich zur letzten Bestimmung der Obergrenze das Eintreten von Umständen, die die Parteien insgesamt und von außen betreffen und den Finanzbedarf zur Erfüllung der Vermittlerrolle gem. Art. 21 I GG nachhaltig und deutlich anheben lassen, und dem die Parteien durch eigene (zivilgesellschaftlich eingeworbene) Finanzmittel nicht gerecht werden können. Die Anhebung muss angesichts geänderter Verhältnisse für die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parteiensystems notwendig sein. Aus Art. 21 I GG ergibt sich insofern keine exakte Bezifferung der Höhe der neuen Festsetzung, dem Gesetzgeber verbleibt vielmehr ein Gestaltungsspielraum.

4. Begründungspflicht im Gesetzgebungsverfahren

Gerade weil aus Art. 21 I GG keine exakte Quantifizierung der absoluten Obergrenze folgt, bedarf es prozeduraler Sicherungen, um den Anforderungen des Art. 21 I GG gerecht zu werden.^[19]BVerfG NJW 2023, 672, 678 f., zum ganzen Absatz. Das bedeutet zum Zwecke der Nachvollziehbarkeit der Einhaltung der Anforderungen an die Staatsfreiheit der Parteien primär eine Pflicht zur Begründung im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens. Diese muss die Veränderung der Verhältnisse sowie die Notwendigkeit der Höhe der Finanzierungsanpassung betreffen. Die Einschätzung der politischen Lage obliegt dabei aber aufgrund der fehlenden verfassungsrechtlichen Quantifizierbarkeit grundsätzlich dem Parlament. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich im Hinblick auf die tatsächliche Verhältnisänderung und den daraus resultierenden finanziellen Anpassungsbedarf insofern auf eine Vertretbarkeitsprüfung, sofern eine nachvollziehbare Begründung im Gesetzgebungsverfahren erfolgte.

II. Verstoß gegen diese Anforderungen durch Anhebung der absoluten Obergrenze

Gegen diese Anforderungen könnte das fragliche Gesetz zur Anhebung der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung verstoßen.

1. Erhöhter Finanzbedarf aufgrund veränderter Verhältnisse dem Grunde nach

Die Begründung des Gesetzentwurfs geht auf die veränderten Verhältnisse durch die Digitalisierung ein.^[20]Zum Absatz BVerfG NJW 2023, 672, 680 f. Insofern wurde dem Begründungserfordernis entsprochen. Auch dass die Digitalisierung einen erheblichen Anstieg des Bedarfs an Ressourcen bedeutet, wurde hinreichend begründet. Die Annahme des Gesetzgebers ist folglich vertretbar, dass die Verhältnisse sich so verändert hätten, dass die Anhebung der absoluten Obergrenze gerechtfertigt ist.

2. Festlegung auf 190 Mio. €

Nicht begründet hat der Gesetzgeber allerdings, dass die absolute Obergrenze gerade auf 190 Mio. € gehoben werden muss, um den veränderten Verhältnissen gerecht zu werden.^[22]BVerfG NJW 2023, 672, 682 f., auch zum Folgenden. Unklar ist damit auch, ob die staatliche Parteienfinanzierung beschränkt ist auf das, was für die Funktionsfähigkeit des Parteiensystems notwendig ist. Die notwendige Höhe der Finanzanpassung bleibt in der Gesetzesbegründung offen. Auch eine Darlegung möglicher Einsparpotenziale durch die Digitalisierung erfolgt nicht.

Die Gesetzesbegründung hat hingegen darauf abgestellt, dass mit der Hebung der absoluten Obergrenze die 2015 erfolgte Erhöhung der relativen Obergrenze auch realisiert werden könne, weil die an der relativen Obergrenze orientierten Zuwendungen anderenfalls, d.h. ohne Erhöhung der absoluten Obergrenze, möglicherweise nicht voll berücksichtigt werden könnten, sondern anteilig zu kürzen wären. Daraus lässt sich aber – und darauf kommt es bei der Hebung der absoluten Obergrenze an – kein erhöhter Finanzbedarf aufgrund veränderter Verhältnisse und keine Bezifferung eines solchen ableiten.

Allein mit der Darlegung der Gründe für die bestimmte Höhe der absoluten Obergrenze und einem Eingehen auf mögliche Einsparpotenziale wäre sichergestellt, dass die gem. Art. 21 I GG erforderliche Staatsfreiheit eingehalten ist und die staatliche Finanzierung auf das für die Funktionsfähigkeit des Parteiensystems Notwendige begrenzt ist.

C. Ergebnis

Mangels ausreichender Begründung der Anhebung der absoluten Obergrenze der Höhe nach auf 190 Mio. € wird das Gesetz den aus Art. 21 I GG folgenden prozeduralen Anforderungen nicht gerecht. Das die Anhebung der absoluten Obergrenze vorsehende Gesetz verstößt daher gegen Art. 21 I GG und ist folglich (auch) materiell verfassungswidrig und nichtig.

1. Das Recht auf gleichberechtigte Behandlung der Abgeordneten gem. Art. 38 I 2 GG und der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit gem. Art. 42 I GG können durch eine zu kurze Beratungsdauer von Gesetzesvorhaben verletzt sein.

2. Aus Art. 21 I GG folgt der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien, der mit Blick auf die staatliche Finanzierung neben einer relativen Obergrenze – d.h. Finanzierung abhängig von Wahlerfolg, Mitgliedsbeiträgen und Spenden aber unterhalb der nichtstaatlichen Zuwendungen – eine absolute Obergrenze fordert. Diese begrenzt die Finanzierung auf das, was Parteien bei sparsamer Mittelverwendung zur Wahrnehmung ihrer verfassungsrechtlichen Mittlerrolle zwischen Gesellschaft und Staat benötigen. Ohne absolute Obergrenze wäre das Ansehen der Parteien gefährdet und damit auch ihre Fähigkeit, die verfassungsrechtliche Mittlerrolle gem. Art. 21 I GG zwischen Gesellschaft und Staat auszufüllen.

3. Eine Hebung der absoluten Obergrenze ist möglich, wenn sich die für die Erfüllung der Vermittlerrolle relevanten Verhältnisse geändert haben, die den Finanzbedarf steigen lassen.

4. Mangels konkreter quantifizierbarer Vorgaben aus der Verfassung sind aus Art. 21 I GG verfassungsrechtliche Anforderungen an die Begründung der Anhebung der absoluten Obergrenze zu stellen, die sowohl die Veränderung relevanter Verhältnisse als auch die Höhe der neuen absoluten Obergrenze betrifft.