1. Mit welchem Rechtsmittel kann die M ihr Klagebegehren verfolgen?

Fraglich ist, mit welchem Rechtsmittel die M ihr Klagebegehren verfolgen kann. Zu bestimmten ist also, was hier die statthafte Klageart wäre. Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, § 88 VwGO. Hier begehrt M eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot das Gesicht während der Fahrt zu bedecken. Der M geht es nicht um die Prüfung der Rechtmäßigkeit der StVO-Vorschrift und sie will auch nicht nur einstweiligen Rechtsschutz. Ihr Begehren könnte die M erreichen, in dem sie eine Verpflichtungsklage erhebt. Diese ist statthaft, wenn der Kläger die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes begehrt, vgl. § 42 I 2. Fall VwGO. Bei der Ausnahmegenehmigung handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG. Somit ist die Verpflichtungsklage gem. § 42 I VwGO in der Form der Versagungsgegenklage statthaft. Die M kann ihr Ziel mit einer Versagungsgegenklage erreichen.

2. Hat die zulässige Klage Aussicht auf Erfolg?

Die zulässige Klage hat Erfolg, wenn und soweit sie begründet ist. Die Klage der M ist begründet, wenn sie einen Anspruch auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung hat und sie durch die Ablehnung in ihren Rechten verletzt wurde, § 113 V VwGO.

I. Anspruchsgrundlage

Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ist § 46 II StVO.

II. Formelle Anspruchsvoraussetzungen

Die M hat einen Antrag auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung bei der zuständigen Behörde gestellt. Damit sind die formellen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt.

III. Materielle Anspruchsvoraussetzungen

Die Voraussetzungen der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, d.h. Tatbestand und Rechtsfolge, müssten vorliegen. Dies gilt jedoch nicht, wenn eine Ausnahmegenehmigung bereits nicht notwendig ist, weil § 23 IV StVO wegen seiner Rechtswidrigkeit bereits nicht anwendbar ist.

1. Verfassungsmäßigkeit der Verordnung

Dies wäre der Fall, wenn § 23 IV StVO verfassungswidrig wäre. Während eine Verwerfungskompetenz bezüglich formeller Bundesgesetze nur dem Bundesverfassungsgericht zusteht (vgl. Art. 100 I, 93 I Nr. 4a GG), gilt dies in Bezug auf Rechtsverordnungen nur eingeschränkt. Rechtsverordnungen müssen von der Verwaltung auf Grund der Bindung an Recht und Gesetz nach Art. 20 III GG auch bei Zweifeln an deren Verfassungsmäßigkeit angewendet werden, können aber von Verwaltungsgerichten auf deren Verfassungsmäßigkeit geprüft und für den Einzelfall für unanwendbar erklärt (nicht aber verworfen) werden. Dies gilt jedoch nur für die Rechtsverordnung selbst, der delegierende Rechtsakt (die Verordnungsermächtigung) kann als Bundesgesetz nur vom BVerfG verworfen werden.

a) Verordnungsermächtigung

Gem. Art. 80 I S. 1 GG bedarf es für den Erlass einer Rechtsverordnung eines delegierenden Rechtsakts, der auch als Ermächtigungsgesetz bezeichnet wird. Die Verordnungsermächtigung für § 23 IV StVO findet sich in § 6 StVG.

b) Formelle Voraussetzungen

Die formellen Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung müssten eingehalten worden sein.

aa) Zuständigkeit

Die Zuständigkeit für den Erlass der Verordnung ergibt sich aus dem Ermächtigungsgesetz. Dies ist nach § 6 StVG das Bundesverkehrsministerium, welches auch gehandelt hat.

bb) Verfahren

§ 6 StVG schreibt als Verfahrensanforderung die Zustimmung des Bundesrates vor, die hier erteilt wurde.

cc) Form

§ 23 IV StVO wurde in verfassungsmäßiger Weise verkündet.

c) Materielle Rechtmäßigkeit

§ 23 IV StVO müsste auch materiell rechtmäßig sein.

aa) Einhaltung des Zitiergebots

Eine Rechtsverordnung muss das Ermächtigungsgesetz nennen, Art. 80 I S. 3 GG. Das Zitiergebot wurde eingehalten.

bb) Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung

Dafür müssten die Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung der Verordnungsermächtigung gegeben sein. Dies ist notwendig, da der parlamentarische Gesetzgeber wegen des Wesentlichkeitsgrundsatzes verpflichtet ist die für die Grundrechtsausübung maßgeblichen Regelungen selbst zu bestimmen und nur in einem angemessenen und in Bezug auf Inhalt, Zweck und Ausmaß eindeutig umfassten Bereich die Pflicht zum Erlass von formellen Gesetzen auf Behörden übertragen kann.  

(1) Zur Abwehr von Gefahren

§ 6 I StVG bestimmt, dass die Verordnungsermächtigung nur zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen herangezogen werden kann.

Fraglich ist, ob das Verbot das Gesicht zu bedecken oder zu verhüllen zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs erforderlich ist.

Da die Verordnung eine abstrakt-generelle Regelung darstellt, bedarf es auch nur einer abstrakten Gefahr. Eine abstrakte Gefahr besteht, wenn ein Gefahrenpotential besteht, welches typischerweise bei ungehindertem Fortschreiten eine Gefahr begründet. Da die Gefahr für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs bestehen muss, kann der drohende Schadenseintritt sich nur hierauf beziehen.

Die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs könnte durch eine Gesichtsbedeckung beeinträchtigt werden, da die automatisierte Erfassung von Verstößen (z.B. Blitzer bei Geschwindigkeitsüberschreitung oder Rotlichtverstößen) die Ahndung von Verstößen ermöglicht und damit die Einhaltung von Verkehrsregeln fördern kann. Kann aber durch eine Bedeckung des Gesichts nicht mehr der Fahrer oder die Fahrerin des Fahrzeugs festgestellt werden, droht die Einhaltung der Straßenverkehrsregelungen zu erodieren, was wiederum eine Gefahr für die Sicherheit des Verkehrs aber auch für die Leichtigkeit darstellen kann. Ebenso kann eine Gefahr daraus entstehen, dass der Fahrer oder die Fahrerin durch die Kopfbedeckung in ihrer Sicht beeinträchtigt wird, weil die Bedeckung des Kopfes auch Teile des Sichtfeldes beeinträchtigen kann. Außerdem könnte auch dadurch eine Gefahr entstehen, dass die Möglichkeiten der nonverbalen Kommunikation eingeschränkt werden.

Eine Gefahr für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs besteht.

(2) Regelung des Verhaltens der Verkehrsteilnehmenden

Die Regelung zielt auch auf die Regelung des Verhaltens der Verkehrsteilnehmenden.

(cc) Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht

§ 23 IV StVO müsste auch mit höherrangigem Recht vereinbar sein.

(1) Verstoß gegen die Religionsfreiheit

Das Verbot das Gesicht zu bedecken des § 23 IV StVO könnte gegen die Religionsfreiheit verstoßen.

(a) Schutzbereich der Religionsfreiheit

Zunächst müsste der Schutzbereich eröffnet sein. Der einheitliche Schutzbereich des Art. 4 I und II GG schützt sowohl die innere Freiheit des Glaubens (forum internum), also einen Glauben zu haben, oder keinen Glauben zu haben oder einen Glauben frei auszuwählen, aber auch die äußere Glaubensfreiheit (forum externum), also den Glauben zu bekunden, zu verbreiten, und sich nach den Lehren des Glaubens zu verhalten. Dies umfasst kultische Handlungen, die Ausübung und Beachtung religiöser Bräuche und andere Formen der Äußerung des religiösen bzw. weltanschaulichen Lebens. Dazu gehört das Recht der einzelnen Person ihr Leben so zu gestalten, dass ihr Verhalten an den Lehren des Glaubens ausgerichtet ist. Bei der Würdigung dessen, was im Einzelfall als Ausübung von Religion und Weltanschauung zu betrachten ist, darf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften und des einzelnen Grundrechtsträgers nicht außer Betracht bleiben.^[2]Vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020 – 2 BvR 1333/17 Rn. 78, 80; siehe dazu auch: https://examensgerecht.de/kopftuchverbot-fur-richterinnen/. Das Tragen eines Niqabs ist Teil des Verständnisses des muslimischen Glaubens einer Glaubensgruppe innerhalb des Islams unter Berufung auf den Koran. Das Tragen eines Niqabs unterfällt damit der Glaubensfreiheit.

(b) Eingriff

§ 23 IV StVO müsste einen Eingriff in die Glaubensfreiheit begründen. Ein Eingriff ist nach dem modernen Eingriffsbegriff jede Verkürzung des Schutzbereichs. Sieht sich eine Person aufgrund ihres Glaubens verpflichtet oder als Ausdruck ihres Glaubens dazu angehalten eine sog. Niqab zu tragen, unterfällt dies dem Verbot des § 23 IV StVO. Eine Person, die einen Niqab trägt, ist damit im Ergebnis gezwungen sich zwischen der Ausübung ihrer Religion und dem Führen eines Fahrzeugs im Straßenverkehr zu entscheiden, wodurch der Schutzbereich der Religionsfreiheit verkürzt wird. § 23 IV StVO stellt einen Eingriff in die Religionsfreiheit dar.

(c) Rechtfertigung

Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein.

(aa) Bestimmung der Schranke

Art. 4 GG enthält keine geschriebene Schranke.

Das Grundrecht ist beschränkt durch verfassungsimmanente Schranken. Grundrechte Dritter und Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang müssen daher mit der Glaubensfreiheit im Wege der praktischen Konkordanz in Einklang gebracht werden.

Hier kommen die Sicherheit des Straßenverkehrs als Gemeinschaftswert von Verfassungsrang und das Recht auf körperliche Unversehrtheit der anderen Verkehrsteilnehmenden aus Art. 2 II GG als Schutzgüter in Betracht, die eine Einschränkung der Religionsfreiheit rechtfertigen können.

Die Einschränkung bedarf außerdem einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage.^[3]BVerfG, Beschl. v. 14.01. 2020 – 2 BvR 1333/17, Rn. 82.

(bb) Gesetzliche Grundlage

§ 23 IV StVO stellt eine in ihrem Inhalt hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage dar.

(cc) Wesentlichkeitsgrundsatz

Fraglich ist, ob § 23 IV StVO im Hinblick auf den Wesentlichkeitsgrundsatz rechtskonform ist.

Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt. „Wesentlich“ bedeutet zum einen „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht des Gesetzgebers, die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst zu bestimmen, kann etwa dann bestehen, wenn miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen, deren Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung vorbehaltlos gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Hier ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Schranken der widerstreitenden Freiheitsgarantien jedenfalls so weit selbst zu bestimmen, wie sie für die Ausübung dieser Freiheitsrechte erforderlich sind. Der Gesetzgeber ist zum anderen zur Regelung der Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind.^[4]OVG NRW, Urt. v. 05.07.2024 – 8 A 3194/21, Rn. 107 mit Verweis auf BVerfG, Urt. v. 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 Rn. 194.

Art. 80 I S. 2 GG stellt eine Ausformung des Wesentlichkeitsgrundsatzes dar und gibt dem Gesetzgeber auf in dem Fall, dass er die Gesetzgebungstätigkeit auf die Verwaltung übertragen will, Inhalt, Zweck und Ausmaß per Gesetz zu bestimmen. Die Reichweite der vom Gesetzgeber zu bestimmenden Aspekte ist nach dem Regelungsgegenstand im Einzelfall zu bestimmen. Dies gebietet, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich wesentlich betreffen, selbst festlegt und dies nicht dem Handeln der Verwaltung überlässt. Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts.^[5]Vgl. OVG NRW, Urt. v. 05.07.2024 – 8 A 3194/21, Rn. 109.  Sollen Regelungen ergehen, die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Betroffenen wesentlich betreffen, ist daher die Einbindung des Verordnungsgebers in die Regelungsaufgabe nicht schlechthin ausgeschlossen.^[6] BVerfG, Beschl. v. 27.04.2022 – 1 BvR 2649/21, Rn. 127.

§ 23 IV StVO ordnet eine allgemeine Pflicht zur Nicht-Bedeckung des Gesichts an, wenn eine Person am Straßenverkehr teilnimmt. Darin liegt gerade keine Regelung des Lebensbereichs der Religionsausübungsfreiheit und führt auch nicht zu einer gezielten oder unmittelbar den Schutzbereich der Religionsfreiheit betreffenden Beschränkung. Sie stellt vielmehr eine generelle Anordnung dar, die gleichwohl mit der Religionsfreiheit kollidieren kann. Auch in etwaigen Konfliktfällen ist die Intensität des Eingriffs in der Regel aber begrenzt, weil das Verhüllungsverbot nur das Führen näher bestimmter Kraftfahrzeuge betrifft und die Religionsausübung damit nur in einer zeitlich und örtlich eng begrenzten und für die Verwirklichung der Religionsfreiheit typischerweise nicht wesentlichen Lebenssituation eingeschränkt sein kann.^[7]Vgl. OVG NRW, Urt. v. 05.07.2024 – 8 A 3194/21, Rn. 114. Siehe hierzu auch die Entscheidung des BVerwG Urt. v. 04.07.2019 – 3 C 24.17, Rn. 9; … Continue reading Auch die anderen in der StVO geregelten Fragen stellen den Ausdruck wesentlicher Abwägungen zwischen den Grundrechten der verschiedenen Verkehrsbeteiligten dar.^[8]Was vom BVerfG nicht einmal problematisiert wurde: Vgl. die Nachweise bei OVG NRW, Urt. v. 05.07.2024 – 8 A 3194/21, Rn. 130.

§ 23 IV StVO steht mit dem Vorbehalt des Gesetzes bzw. dem Wesentlichkeitsgrundsatz im Einklang.

(dd) Praktische Konkordanz

Die Regelung müsste außerdem unter Abwägung der widerstreitenden Rechtsgüter von Verfassungsrang und Grundrechten Dritter die Grenzen der praktischen Konkordanz wahren. Dies ist der Fall, wenn die Einschränkungen des schrankenlos gewährten Grundrechts nur soweit erfolgen, wie dies notwendig ist, um einem anderen Grundrecht oder Rechtsgütern von Verfassungsrang die Entfaltung zu gewährleisten. Dies richtet sich nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

(aaa) Legitimer Zweck

Die Regelung müsste einen legitimen, d.h. nicht im Widerspruch zur Verfassung stehenden, Zweck verfolgen. Der mit der Regelung des § 23 IV StVO verfolgte Zweck ist der Schutz der Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Straßenverkehrs als Gemeinschaftsgut von Verfassungsrang sowie der Schutz von Leben und Gesundheit der anderen Verkehrsteilnehmenden.

(bbb) Geeignetheit

Die Regelung müsste auch geeignet sein diesen Zweck zu fördern. Dies könnte durch das Verbot das Gesicht zu bedecken oder zu verhüllen erreicht werden, weil die die automatisierte Erfassung von Verstößen und die Ermittlung der Fahrerinnen und Fahrer ermöglicht wird, Sichtbeschränkungen verhindert werden und die nonverbale Kommunikation zwischen den Verkehrsteilnehmenden gewährleistet wird.

Die Regelung ist durch das Ermöglichen der automatisierten Erfassung von Verstößen geeignet die Verfolgung von Verkehrsverstößen überhaupt erst möglich zu machen und die Einhaltung der Verkehrsregeln wegen der drohenden Strafen sicherzustellen (Präventivfunktion).^[9]Vgl. BR-Drs. 556/17, S. 2, 4, 14 und 28.

Die Regelung ist auch durch die Verhinderung von Sichtbeschränkungen geeignet, die Sicherheit des Verkehrs zu fördern, weil die Verkehrsteilnehmenden nicht in ihrer Sicht beschränkt sind.^[10] BVerfG, Beschluss vom 26.02.2018 – 1 BvQ 6/18, Rn. 6 Soweit damit auch Gesichtsbedeckungen verboten werden, die im Einzelnen nicht die Sicht einschränken, ist dies aufgrund der Notwendigkeit die Einhaltung zu kontrollieren, gerechtfertigt.

Die Regelung schützt nicht die nonverbale Kommunikation zwischen den Verkehrsteilnehmenden. Die Regelung des Verkehrs erfolgt vollständig unabhängig von nonverbaler Kommunikation zwischen den Verkehrsteilnehmenden. Der Verkehr wird durch allgemeine Regeln (wie „rechts vor links“) Verkehrszeichen, Lichtanlagen und Arten der Verkehrsführung geregelt. Insoweit eine der (seltenen) Situationen auftritt, in denen die Verkehrsregeln kein Verhalten vorschreiben (bzw. sich die Regeln widersprechen), können die Verkehrsteilnehmenden z.B. die Rangfolge der Vorfahrt mit dem Aufblenden des Lichts oder Handzeichen oder Kopfnicken miteinander ausmachen. An keiner Stelle setzt die Sicherheit des Straßenverkehrs voraus, dass ein Verkehrsteilnehmer die Mimik eines anderen Verkehrsteilnehmers sehen kann.^[11]OVG NRW Urt. v. 05.07.2024 – 8 A 3194/21, Rn. 148 ff; OVG NRW, Beschl. v. 20.05.2021 – 8 B 1967/20, Rn. 36 ff; kritisch Rebler/Huppertz, NZV 2021, 127, 130.

(ccc) Erforderlichkeit

Die Regelung müsste auch erforderlich sein. Erforderlich ist eine Regelung, wenn sie das mildeste Mittel mit gleicher Effektivität der Förderung des Regelungszwecks darstellt. Man könnte zwar bereits darüber nachdenken, dass von dem Verbot eine Ausnahme z.B. unter Auflage einer Fahrtenbuchauflage allgemein hätte aufgenommen werden können. Dies wäre jedoch nicht gleich effektiv und mit einer hohen Belastung der jeweils von der Norm betroffenen Personen verbunden, weshalb die Regelung auch erforderlich ist.

(ddd) Angemessenheit im engeren Sinne / praktische Konkordanz

Die Regelung müsste auch angemessen sein. Angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist eine gesetzliche Regelung dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen. Im Wege der praktischen Konkordanz sind die sich gegenüberstehenden, kollidierenden Verfassungsrechte in einen Ausgleich zu bringen, der jedem der betroffenen Rechte einen möglichst weitreichenden Geltungsspielraum überlasst.

Die Abwägung zwischen den kollidierenden Verfassungsgütern obliegt primär dem Verordnungsgeber, der die Bedeutung der Religionsfreiheit nicht außer Acht lassen darf, während er zugleich die anderen Güter von Verfassungsrang ausreichend schützen muss.

Der Eingriff in die Religionsfreiheit beschränkt sich auf Autofahrten, in denen die Person selbst Fahrer:in ist, also Momente, in denen die Religionsausübung nicht im Vordergrund steht. Insoweit könnte man argumentieren, dass die Religionsausübung im engeren Sinne dadurch nicht beschränkt wird. Andererseits gibt es Religionen oder Verständnisse von Religionen, die gerade in privaten Momenten (bzw. nicht konkret religiösen Momenten) Aspekte der Lebensführung beeinflussen. Dazu kann z.B. auch die Kleiderwahl in einem Moment wie dem Autofahren gehören. Denn beim Autofahren kann man von anderen Personen, die ebenfalls am Straßenverkehr teilnehmen, wahrgenommen werden. Entscheidend ist die von der gläubigen Person selbst wahrgenommene Beeinträchtigung der ihrer Auffassung entsprechenden Religionsausübung.

Die Religionsfreiheit ist – genau wie jedes andere Grundrecht – jedoch gerade nicht abwägungsfest sondern muss in einen schonenden Ausgleich mit den gegenüberstehenden Verfassungsgütern gebracht werden. Dazu gehört das Recht auf Leben und Gesundheit, welches durch die Vorgabe eines unbedeckten Gesichts zumindest mittelbar geschützt wird.

Die Sicherstellung der automatisierten Verkehrsverstoßerfassung und die Sicherstellung der Sicht der Fahrer:innen ist für einen sicheren Verkehr ein wesentlicher Aspekt. Wird dies nicht eingehalten drohen Verkehrsverstöße die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gefährden.

Letztlich ist angesichts der sich gegenüberstehenden und widerstreitenden Interessen eine Abwägungsentscheidung zu treffen. Bei dieser hat der Verordnungsgeber eine Einschätzungsprärogative bei der er die Religionsfreiheit berücksichtigen muss. Die Religionsfreiheit schützt dabei davor, dass sich der Verordnungsgeber für eine übermäßige Beeinträchtigung entscheidet, sie schützt aber nicht davor, dass die Religionsausübung ohne Berücksichtigung der widerstreitenden Aspekte gewährleistet wird. So ist es nicht unangemessen letztlich die Religionsfreiheit hier gegenüber der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zurückzustellen und darauf zu verweisen, dass Personen, die ein Gesichtsbedeckungsgebot für sich als religiöse Pflicht empfinden, auch andere Formen der Fortbewegung wählen können (ÖPNV, Fahrrad, Roller, etc.).

Die Regelung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

(2) Ergebnis Rechtfertigung des Eingriffs in die Religionsfreiheit

Der Eingriff in die Religionsfreiheit durch § 23 IV StVO ist gerechtfertigt.

d) Ergebnis Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift der Straßenverkehrsordnung

§ 23 IV StVO ist verfassungskonform und damit anwendbar.

2. Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung

Gemäß § 46 II StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragstellende Ausnahmen von Vorgaben der StVO, wie der Vorschrift über das Verdecken des Gesichts, erteilen. Weitere Voraussetzungen enthält die Norm nicht, sondern stellt die Erteilung der Ausnahmegenehmigung in das Ermessen der Behörde.

3. Ermessen der Behörde

Da die Erteilung der Ausnahmegenehmigung im Ermessen der Behörde steht, könnte die M nur dann einen Anspruch auf die Erteilung haben, wenn die M durch eine Ablehnung in ihren Rechten verletzt wird, also ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null vorliegt. Ansonsten hat die M lediglich einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde.

a) Ermessensreduzierung auf Null

Hier kommt insbesondere eine Ermessensreduzierung auf Null wegen eines möglichen Verstoßes gegen die Religionsfreiheit in Betracht.

Der Schutzbereich der Religionsfreiheit ist eröffnet und in diesen wird eingegriffen, da die M aus ihrer in einer Glaubensgemeinschaft gegründeten Überzeugung einen Niqab zu tragen in ihrer Religionsausübung beeinträchtigt wird. Bei der Rechtfertigung des Eingriffs ist jedoch (wie zuvor) im Rahmen der praktischen Konkordanz ein Ausgleich zwischen den widerstreitenden Rechtsgütern von Verfassungsrang – hier der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs als Gemeinschaftsgut von Verfassungsrang sowie dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit der anderen Verkehrsteilnehmenden einerseits und der Religionsfreiheit andererseits – herzustellen.^[12]OVG NRW Urt. v. 05.07.2024 – 8 A 3194/21, Rn. 88 ff.

Daraus folgt jedoch keine Ermessensreduzierung auf Null, da im Rahmen der Abwägung die Behörde den sich auf gleicher Ebene gegenüberstehenden Rechten im Einzelfall ihr entsprechendes Gewicht beimessen muss. Die Religionsfreiheit überwiegt gerade nicht die anderen Rechtsgüter von Verfassungsrang.

Eine Ermessensreduzierung auf Null könnte auch deshalb in Betracht kommen, weil M das Auto nutzt, um ihrer gewerblichen Tätigkeit nachzugehen. Damit sich hieraus jedoch eine Ermessensreduzierung auf Null ergeben könnte, müsste sie darlegen, dass keine andere Form der Fortbewegung möglich ist. Dazu hat M vorgetragen, dass ihr dies nicht zuzumuten sei, weil sie bereits mehrfach im ÖPNV angegangen wurde. Dies muss die Behörde bei ihrer Entscheidung berücksichtigen, jedoch bestehen faktisch andere Möglichkeiten der Fortbewegung, die möglicherweise mit Beeinträchtigungen verbunden sind, die jedoch nicht unmöglich sind. Ein Transport per Fahrrad mit Anhänger wäre z.B. auch denkbar. Auch hieraus ergibt sich keine Ermessensreduzierung auf Null.

b) Ermessensfehler durch die Entscheidung der Behörde

Es könnten jedoch Ermessensfehler bei der Entscheidung der Behörde vorliegen.

Soweit die Behörde in ihren Ermessenserwägungen der Einschränkung der nonverbalen Kommunikation zwischen den Verkehrsteilnehmenden Gewicht beigemessen hat, könnte darin jedoch ein Ermessensfehler liegen.

Ein Ermessensfehler liegt auch darin nicht-entscheidungserhebliche Aspekte zu berücksichtigen. Da, wie zuvor gesehen, das Verbot des § 23 IV StVO nicht die nonverbale Kommunikation schützt, durfte dies die Behörde bei ihren Ermessenserwägungen nicht berücksichtigen. Insoweit ist die Entscheidung ermessensfehlerhaft.

Die M hat außerdem geltend gemacht, dass kein wesentlicher Unterschied zwischen der Erlaubnis einen MNS zu tragen und dem Verbot einen Niqab zu tragen bestünde. Entscheidend ist jedoch, dass der Umfang der Gesichtsbedeckung unterschiedlich ist. So liegt keine Einschränkung des Sichtfeldes vor und ein MNS lässt weiterhin neben der Augenpartie auch den Stirnbereich erkennen. Damit ist zwar nicht sichergestellt, dass die automatisierte Verkehrsverstoßerfassung stets möglich ist, aber darin liegt ein wesentlicher Unterschied. Überdem haben Gerichte in der Vergangenheit auch beim Tragen von MNS (trotz der richtig von der Klägerin dargelegten Auffassung einiger Behörden) einen Verstoß gegen § 23 IV StVO gesehen.^[13]OVG Niedersachsen, Beschl. v. 16.04.2021 – 13 MN 158/21. Darin liegt jedenfalls kein Ermessensfehler.

Soweit die Behörde eine Ausnahmegenehmigung nicht zusammen mit einer Fahrtenbuchauflage erlassen hat, liegt darin jedenfalls kein Ermessensfehler. Die Behörde durfte die Fahrtenbuchauflage als nicht gleich geeignet einstufen, da bei möglichen Verstößen gegen die Fahrtenbuchauflage im Nachhinein eine Ermittlung der Fahrerin unmöglich gewesen wäre. Außerdem besteht bei einer Fahrtenbuchauflage das Risiko von (nachträglichen) Manipulationen, so dass die Beurteilung hinsichtlich der gleichen Effektivität jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft ist.

Die M hat damit einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Neuentscheidung der Behörde.

IV. Ergebnis

Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Entscheidung der Behörde war jedoch ermessensfehlerhaft. Das Gericht wird die Behörde anweisen die Entscheidung ermessensfehlerfrei neu zu erlassen, § 113 V S. 2 VwGO.