BVerwG, Urteil vom 24.05.2022– BVerwG 6 C 9.20; NVwZ 2022, 1197
Sachverhalt – gekürzt und abgewandelt
Die Klimaaktivistin K setzt sich seit Jahren gegen die Nutzung und Verstromung von Braunkohle und die damit einhergehende Zerstörung von Klima und Umwelt ein und möchte wie jedes Jahr wieder das mehrtägige „Klimacamp“ in Nähe des Braunkohletagebaus B organisieren. Dazu meldete sie ordnungsgemäß bei dem zuständigen Polizeipräsidium P für die Zeit vom 18. bis zum 29.08.22 eine öffentliche Versammlung an, wobei mit höchstens 6000 Teilnehmer*innen zu rechnen sei. Es würden Zirkuszelte, Feldküchen, Versorgungs- und Veranstaltungszelte, eine Bühne, eine Lautsprecheranlage, Generatoren und Komposttoiletten von der Veranstalterin aufgestellt. Thematisch sind fast alle Veranstaltungen auf klima- und umweltpolitische Fragen ausgerichtet. Ferner werde Platz für die als Schlafmöglichkeit notwendigen Zelte der Teilnehmer*innen und Sanitäranlagen vorgesehen.
P ist angesichts der Dauer der Veranstaltung skeptisch, ob es sich bei Protestcamps überhaupt um eine Versammlung handeln könne, erkennt diese aber trotzdem „vorsorglich“ als solche an. P und K einigen sich darauf, dass die Versammlung auf dem landwirtschaftlichen Grundstück G1 in der Stadt T und einem angrenzenden Sportplatz stattfinden wird, wobei die Teilnehmer*innen auf letzterem insbesondere ihre Schlafzelte errichten sollen.
Nachdem der Sportplatz mit Schlafzelten belegt war, gab K gegenüber ihren Mitstreiter*innen im Protestcamp ein weiteres, von ihr angemietetes, landwirtschaftliches Grundstück (G2) – das in 800 m Entfernung zu G1 liegt – als zusätzliche Fläche für das Aufstellen von Schlafzelten und Sanitäreinrichtungen frei. Mit Schreiben vom 22.8. teilte sie P mit, G2 sei nunmehr auch Teil des Klimacamps. Hierauf erließ P am gleichen Tag eine Verfügung, in der es G2 als Versammlungsfläche ablehnte und K auf die zwei „genehmigten“ Grundstücke (G1 und Sportplatz) verwies. K hätte keine Rechtsgrundlange dafür, das Grundstück G2, auf dem faktisch keine Versammlung durchgeführt werde, sondern nur Schlafzelte und Sanitäranlagen aufgestellt seien, dem (vorsorglich) als Versammlung bewerteten Klimacamp zugehörig zu erklären. Es handele sich bei einer solchen logistischen Grundstücksnutzung nicht um eine Versammlung, weswegen das allgemeine Ordnungsrecht anwendbar sei.
K möchte sich dies auch nach dem Klimacamp nicht gefallen lassen. Sie ist zwar schon skeptisch, ob P für die Verfügung vom 22.08. überhaupt eine Rechtsgrundlage besessen hat. Vielmehr stört sie im Hinblick auf die Klimacamps der nächsten Jahre aber, dass man ihrem Protestcamp dieses Mal die Versammlungseigenschaft nur „vorsorglich“ zugesprochen hat. K klagt daher vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht und begehrt die Feststellung, dass zum einen das Klimacamp natürlich eine Versammlung gewesen sei und zum anderen, dass die Verfügung vom 22.08. rechtswidrig gewesen sei, da das zweite, von ihr angemietete, landwirtschaftliche Grundstück (G2) auch der Versammlung zugehörig gewesen sei. Ohne die Schlafzelte und Sanitäranlagen wäre vielen Anreisenden eine Teilnahme am Klimacamp gar nicht möglich bzw. zumutbar gewesen.
Hat eine Klage der K vor dem Verwaltungsgericht Erfolg?
Bearbeitervermerk: Es ist davon auszugehen, dass das Bundesversammlungsgesetz gilt.
Skizze
Gutachten
Die Klage der K hat Erfolg, wenn sie zulässig und soweit sie begründet ist.
A. Zulässigkeit der Klage
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
Der Verwaltungsrechtsweg müsste eröffnet sein. Mangels aufdrängender Sonderzuweisung ist § 40 I 1 VwGO heranzuziehen. Es handelt sich um eine versammlungsrechtliche Streitigkeit, wobei § 15 VersG und Art. 8 I GG Grundgesetz entscheidungserheblich sind. Mithin ist die Streitigkeit i.S.d. modifizierten Subjektstheorie öffentlich-rechtlicher, nicht verfassungsrechtlicher Natur. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich.
II. Statthafte Klageart
Welche Klageart statthaft ist, bemisst sich gem. § 88 VwGO nach dem Klagebegehren. K begehrt Feststellung, dass es sich beim Klimacamp um eine Versammlung gehandelt hat und das zweite landwirtschaftliche Grundstück (G2) auch ein dem Klimacamp zugehöriges Versammlungsgrundstück war, weshalb die untersagende Verfügung rechtswidrig gewesen sei.
Mittlerweile ist das Klimacamp aber vergangen, der Streitgegenstand hat sich durch Zeitablauf erledigt. In Betracht käme daher eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 I 4 VwGO. Hier könnte jedoch als rechtsschutzopportunere Alternative eine Feststellungsklage aus § 43 I Alt. 1 VwGO über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses in Betracht kommen. Im Fokus der K steht nämlich nicht die Rechtswidrigkeit der früheren Verfügung an sich, sondern die versammlungsspezifische Aufarbeitung der Streitigkeit im Gesamten, also die Feststellung der Versammlungseigenschaft bzw. des Versammlungsschutzes. Ein Rechtsverhältnis umfasst dabei jede auf einem konkreten, öffentlich-rechtlich geprägten Sachverhalt beruhende Beziehung zwischen zwei Personen oder einer Person und einer Sache. Zwischen K und P ist jedenfalls dadurch eine Rechtsbeziehung entstanden, dass P am 22.08. festgestellt hatte, dass das zweite landwirtschaftliche Grundstück G2 der K nicht den speziellen Bestimmungen und damit dem Schutz des Versammlungsgesetzes als Ausgestaltung des Art. 8 GG unterfiele.
Grundsätzlich besteht eine Subsidiarität einer solchen Feststellungsklage nach § 43 II 1 VwGO.[1]Bzgl. der Fortsetzungsfeststellungsklage strittig: m.w.N. Detterbeck, Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2022, Rn. 1421. Etwas anderes gilt aber dann, wenn zum einen keine Prozessvoraussetzungen umgangen werden und zum anderen die Feststellungsklage im konkreten Fall rechtsschutzintensiver ist.[2]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1198 Rn. 15; BVerwG NVwZ 2007, 1431, Rn. 13. Bei der Fortsetzungsfeststellungsklage würde eine einfache Rechtswidrigkeitsprüfung erfolgen, sodass Fragen der Ermächtigungsgrundlage und der formellen Rechtmäßigkeit im Rahmen des Prüfungsaufbaus zunächst zu beachten sind.[3]Vgl. zum Prüfungsschema z.B.: https://staging.examensgerecht.de/platzverweis-fuer-eine-ganze-stadt/. Schon die Ermächtigungsgrundlage ist hier fraglich – käme man daher zum Ergebnis, dass eine solche nicht bestünde, wäre eine weitere gerichtliche Prüfung nicht notwendig. Der für die Klägerin eigentlich erhebliche Punkt, nämlich die Versammlungseigenschaft der Anlage, wäre sodann nicht mehr entscheidungserheblich.[4]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1198 Rn. 15; BVerwG NVwZ 2007, 1431, Rn. 13. Eine weitere Prüfung der folgenden Aspekte (hier der Versammlungseigenschaft) kann seitens des Gerichts hilfsweise erfolgen, es muss sie aber nicht beachten und bereits wegen der Rechtswidrigkeit bezüglich der Ermächtigungsgrundlage sein Urteil sprechen. Deshalb ist der Feststellungsklage, die sich auf die versammlungsspezifischen Fragen fokussieren kann, hier der Vorrang einzuräumen. Daher ist die Feststellungsklage nach § 43 I Alt. 1 VwGO statthaft.
Vernetztes Lernen: Besteht Subsidiarität gegenüber der Leistungs- und Unterlassungsklage?Die Rechtsprechung ist jedoch bezüglich der Leistungs- und Unterlassungsklage der Ansicht, dass es in diesen Fällen gleichwohl gar keiner Subsidiarität bedarf. Sie verengt im Ergebnis den § 43 II VwGO im Rahmen einer teleologischen Reduktion dahingehend, dass die allgemeine Leistungsklage und die Unterlassungsklage praktisch austauschbar sind und für die Bürger*innen ein echtes Wahlrecht besteht (beachte: Dies gilt nur bei gegen den Staat oder andere Verwaltungsträger gerichteten Klagen durch Bürger*innen).[5]BVerwG NJW 1997, 2534 ff. Dies begründet sie damit, dass anders als beispielsweise bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage keine besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen umgangen werden. Ferner sei davon auszugehen, dass die Behörden über die Rechtsbindung der Verwaltung sich an geltendes Recht und damit auch an das Ergebnis der Feststellungsklage halten würden („Ehrenmanntheorie“). Darüber hinaus kann es im Einzelfall prozessökonomischer sein, weil eine „weitere“ Feststellungsklage viele einzelne Unterlassungs- und Leistungsklagen erübrigen kann.
Demgegenüber geht die Literatur von einer Subsidiarität aus.[6]Blanke/Stern, Verwaltungsprozessrecht in der Klausur, 9. Aufl. 2008, Rn. 459; Detterbeck, Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2022, Rn. 1399; mwN Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 12. Aufl. 2021, § 18 Rn. 7. Vor allem das erste und zweite Argument vermögen nicht zu überzeugen: Ziel der Subsidiaritätsklausel ist nicht lediglich Vorverfahren und Fristeinhaltung zu sichern, vielmehr erreichen Kläger*innen mit der Leistungsklage auch mehr als mit der Feststellungsklage, nämlich einen vollstreckbaren und auf eine konkrete Handlung bezogenen Titel.[7]Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 12. Aufl. 2021, § 18 Rn. 6. Die sog. „Ehrenmanntheorie“ setzt dem gegenüber ein blindes Vertrauen in den Verwaltungsprozess voraus, das selbst der Gesetzgeber in dieser Weise nicht aufbringt, vgl. § 172 VwGO.[8]Vgl. zu den Argumenten: Möstl , in: BeckOK VwGO, 62. Ed. 2022, § 43 Rn. 15.
In der Klausur sind mit entsprechender Begründung freilich beide Meinungen vertretbar.
III. Feststellungsinteresse
K müsste auch ein Feststellungsinteresse besitzen, also ein berechtigtes Interesse (subjektives Element) an einer baldigen Feststellung (zeitliches Element). Ein solches kann in jedem nach der Sachlage anzuerkennenden, rechtlichen, wirtschaftlichen oder ideellen Interesse liegen. Da es sich hier um ein erledigtes Rechtsverhältnis durch Zeitablauf handelt, bedarf es aber i.S.e. qualifizierten Feststellungsinteresses besonderer Anforderungen.[9]Detterbeck, Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2022, Rn. 1402. Da K das Klimacamp regelmäßig plant und sich in Zukunft wohl auch nichts an den Umständen hinsichtlich der Schlaf- und Sanitäranlagen ändern wird, besteht jedenfalls eine Wiederholungsgefahr.[10]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1198 Rn. 12. Ein Feststellungsinteresse ist daher anzunehmen.
Vernetztes Lernen: Wann bedarf es eines qualifizierten Feststellungsinteresses und welche Fallgruppen gibt es, um dieses zu erfüllen?Dabei können bei nachträglichen Feststellungsklagen, also erledigten Rechtsverhältnissen, die Wiederholungsgefahr, das Rehabilitationsinteresse und die typischerweise kurzfristige Erledigung diese Anfordernisse erfüllen.[11]Detterbeck, Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2022, Rn. 1404, 1447. Zu differenzieren ist bei der Frage, ob auch das Präjudizinteresse für die Vorbereitung von Schadensersatzklagen vor den Zivilgerichten ausreichend ist. Dies gilt wohl nur dann, wenn sich das Rechtsverhältnis nach Klageerhebung erledigt hat – hat sich das Rechtsverhältnis schon vorher erledigt, besteht aus prozessökonomischen Gesichtspunkten kein Interesse daran, zwei Verfahren für die öffentlich-rechtlichen Vorfragen einerseits und die Hauptklage andererseits anzustrengen.[12]Ibid. Vielmehr können die Zivilgerichte diese Fragen mitklären.
Demgegenüber müssen bei vorbeugenden Feststellungsklagen dem/der Betroffenen Rechtsnachteile drohen, die mit einer späteren Anfechtungs- oder Leistungsklage und dem damit einhergehenden Eilrechtsschutz nicht mehr ausgeräumt werden können oder ein sonst nicht anders wiedergutzumachender Schaden droht.[13]Möstl, in: BeckOK VwGO, 62. Ed. 2022, § 43 Rn. 27.
IV. Klagebefugnis
Wegen der besonderen Weite des Feststellungsinteresse wird teilweise analog § 42 II VwGO das Erfordernis einer Klagebefugnis angenommen. Ob ein solches tatsächlich notwendig ist, kann dahinstehen, da jedenfalls nicht ausgeschlossen ist, dass K in ihren Rechten aus Art. 8 I GG verletzt wurde.[14]Instruktiv zum Streitstand: Möstl, in: BeckOK VwGO, 62. Ed. 2022, § 43 Rn. 20 ff.
V. Klagegegner
Nach dem allgemein geltenden Rechtsträgerprinzip ist der Rechtsträger der handelnden Behörde der richtige Klagegegner.
Anmerkung: Rechtsträger- und BehördenprinzipVI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit
K ist gem. § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig, P gem. § 61 Nr. 3 VwGO, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Die Prozessfähigkeit ergibt sich für K wiederum aus § 62 I Nr. 1 VwGO und für P bei ordnungsgemäßer Vertretung aus § 62 III VwGO.
VII. Zwischenergebnis
Die Klage ist zulässig.
B. Begründetheit
Die Klage der K ist begründet, wenn das Klagebegehren dem materiellen Recht entspricht, also das behauptete Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht.
Das Rechtsverhältnis besteht einerseits, wenn das Protestcamp als solches als Versammlung eingeordnet werden müsste und andererseits, wenn die Versagung der Versammlungseigenschaft bezüglich des zweiten Grundstücks rechtlich fehlerhaft war.
Anmerkung: PrüfungsmaßstabI. Protestcamp als Versammlung
Fraglich ist, ob das Protestcamp überhaupt als Versammlung i.S.d. Art. 8 I GG – und damit auch i.S.v. § 1 I VersG – zu qualifizieren ist und somit dem Versammlungsrecht unterfällt. Dazu müsste der persönliche und sachliche Schutzbereich eröffnet sein.
Die Versammlungsfreiheit ist ein sog. „Deutschengrundrecht“. Vorliegend ist jedoch lediglich der sachliche Schutzbereich erörterungsbedürftig. Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung, die friedlich und ohne Waffen abgehalten wird. Insoweit sind die Wahl des Ortes, der Zeit, der Art und des Inhalts der Veranstaltung Teil der von Art. 8 I GG garantierten Freiheit.[15]Epping, Grundrechte, 9. Aufl. 2021, Rn. 35. Insbesondere sind die Teilnehmer*innen nicht auf konventionelle Demonstrationsformen beschränkt, vielmehr ist der Versammlungsbegriff Fortschreibung zugänglich.[16]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1199 Rn. 20 f.; BVerfG NVwZ 2017, 1374, 1375 Rn. 22. Insofern steht der Klassifizierung als Versammlung grundsätzlich nicht entgegen, dass es sich nicht um eine klassische Mahnwache oder einen Aufzug handelt.
Enthält eine Veranstaltung Elemente, die einerseits auf eine Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind und andererseits auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach als Versammlung zu qualifizieren ist. Wegen des hohen Rangs des verfassungsrechtlichen Guts der Versammlungsfreiheit muss bei fehlendem Übergewicht des einen oder anderen Bereichs eine Veranstaltung im Zweifel jedenfalls als Versammlung zu behandeln sein.[17]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1199 Rn. 21. So ist auch hier die mehrtägige Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach inhaltlich auf die Kritik am Braunkohleabbau ausgerichtet, auch wenn Teile des Camps, wie z.B. der Sportplatz, nicht ausschließlich zur Meinungskundgabe genutzt werden.
Insbesondere umfasst die Wahl über die Zeit der Veranstaltung auch das Recht, dessen Dauer festzulegen – Art. 8 GG sieht insofern keine Höchstgrenze vor.[18]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1199 Rn. 22 Etwas anderes kann im Einzelfall gelten, wenn ein Protestcamp sich über viele Monate oder Jahre erstreckt, wobei es hier darauf ankommt, wie die Veranstalter*innen in Kommunikation mit den Behörden ihr Gesamtkonzept substanziieren.[19]Kritisch zu dieser Indizwirkung: Herchenröder/Schneider, Verfassungsblog v. 14.7.2022. Den Angaben muss sich nach objektivem Verständnis ein auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteter kommunikativer Zweck entnehmen lassen.[20]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1200 Rn. 23 Die Rechte Dritter bei solchen langen Demonstrationen stehen einer Qualifizierung als Versammlung jedenfalls nicht entgegen, da dieser Aspekt erst bei den Einschränkungsmöglichkeiten zu berücksichtigen ist.[21]Anm. Eibenstein, NVwZ 2022, 1197, 1202.
Daher unterfällt das Protestcamp insgesamt dem sachlichen Schutzbereich des Art. 8 I GG.
II. Versammlungseigenschaft infrastruktureller Einrichtung
Fraglich ist, ob auch das zweite landwirtschaftliche Grundstück G2, das primär der Verortung von Schlafmöglichkeiten und Sanitäranlagen diente, als Versammlung zu kategorisieren ist und somit dem Klimacamp als zugehörig angesehen werden kann.
Grundsätzlich können auch infrastrukturelle Einrichtungen unter den Versammlungsbegriff fallen. Erforderlich ist aber, dass die infrastrukturellen Einrichtungen versammlungsspezifischen Zwecken dienen.[22]MwN zur bisherigen Rechtslage: Anm. Eibenstein, NVwZ 2022, 1197, 1202. Dies ist nicht nur dann der Fall, wenn eine inhaltliche Verknüpfung zur Versammlung besteht, sondern auch dann, wenn die Einrichtungen für das Protestcamp logistisch erforderlich und ihm räumlich zuzurechnen sind.[23]BVerwG NVwZ 2022, 1197, 1200 Rn. 27. Würden diese nicht unter den Schutz fallen, würde der den mehrtägigen Protestcamps zugesprochene Schutz leerlaufen, da diese ohne Schlaf- und Sanitäreinrichtungen für die Teilnehmer*innen faktisch gar nicht stattfinden könnten.
Einschränkend bedürfte es aber auch eines qualifiziert räumlichen Zusammenhangs, sodass die Einrichtungen insbesondere nicht Versammlungsfremden dienen sollen. Dieser Zusammenhang entfällt auch bei einer fußläufig nicht unerheblichen Entfernung von 800m nicht automatisch, vielmehr geht es darum, einen Missbrauch des Versammlungsschutzes zu vermeiden.[24]Anm. Eibenstein NVwZ 2022, 1197, 1202. Ein solcher ist hier nicht ersichtlich.
Daher kann auch das zweite landwirtschaftliche Grundstück als logistisch notwendig und räumlich zurechenbar aufgefasst werden, sodass es auch als infrastrukturelle Einrichtung unter den Versammlungsschutz fällt.
III. Zwischenergebnis
Das Protestcamp ist als Versammlung zu qualifizieren und auch das zweite landwirtschaftliche Grundstück ist der Versammlung zuzuordnen, sodass das fragliche Rechtsverhältnis zwischen K und P besteht.
C. Ergebnis
Die Klage der K hat Erfolg.
Zusatzfragen
1. Was bedeutet „Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts“ und wie weit reicht dieser Grundsatz?Zum einen sind die Bundes- und Landesversammlungsgesetze darauf gerichtet, versammlungsspezifische Verfahren abzuwehren. Geht es also beispielsweise um die Abwehr von Bau-, Feuer- oder Gesundheitsgefahren, die bei einer Versammlung auftreten, greift das allgemeine Ordnungsrecht.[25]Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2020, § 19 Rn. 17. Zum anderen regelt das Versammlungsrecht weder im Nachgang noch im Vorfeld der Versammlung deren Planung und Vorbereitung (wie z.B. Werbung oder Einladungen) oder die Anreise, obwohl dies der Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG unterfällt.[26]Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2020, § 19 Rn. 16. Auch für sog. „Minusmaßnahmen“, also solche die in ihrer Intensität unterhalb der Auflösung oder des Ausschlusses von der Veranstaltung liegen, greift wohl das allgemeine Ordnungsrecht.[27]BVerwG NJW 1982, 1008, 1009; a.A. Sodan/Ziekow, Grundkurs ÖR, 9. Aufl. 2020, § 36 Rn. 8. Insofern ist im Einzelfall stets abzuwägen, ob im Kontext von Versammlungen der Anwendungsbereich des Versammlungsrechts schon, noch oder überhaupt eröffnet ist.
Eilversammlungen sind solche Versammlungen, die so kurzfristig stattfinden, dass die Anmeldefrist von 48 Stunden nicht eingehalten werden kann. Bei Spontanversammlungen handelt es sich wiederum um Veranstaltungen, die ohne Vorausplanung oder Veranstalter „spontan“ an Ort und Stelle stattfinden.[28]Epping, Grundrechte, 9. Aufl. 2021, Rn. 66.
Sie unterfallen gleichsam dem Schutz des Art. 8 GG, sodass die Vorschriften zur Anmeldung verfassungskonform so ausgelegt werden müssen, als dass die Zusammenkunft von Eil- und Spontanversammlungen nicht grundsätzlich verhindert werden.[29]Grundlegend dazu: BVerfG NJW 1992, 890 ff. Zum Beispiel ist es im Falle von Eilversammlungen lediglich erforderlich, dass die Versammlung angemeldet wird, nicht aber, dass die Frist gewahrt wird. Andersherum kann bei Spontanversammlungen nicht auf der starren Anmeldefrist des § 14 I VersG beharrt werden.
Zusammenfassung:
1. Die Dauer einer Demonstration ist für die Klassifizierung als Versammlung grundsätzlich nicht relevant, sodass auch längere Protestcamps unter den Versammlungsbegriff fallen. Relevant ist allein, ob die Veranstaltung schwerpunktmäßig auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist.
2. Akzessorisch zur Hauptversammlung genießen auch infrastrukturelle Einrichtungen Schutz, soweit sie inhaltlich zur Versammlung in Bezug stehen oder logistisch notwendig und räumlich zurechenbar sind.
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