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BVerwG, Urt. v. 06.04.2022 – 8 C 9.21; NVwZ 2022, 1644

Sachverhalt – abgewandelt und gekürzt

A möchte sich ein E-Bike anschaffen und dabei die Förderung der Landeshauptstadt München (M) in Anspruch nehmen. Die Förderung wird gestützt auf die den Haushaltsplan konkretisierende Förderrichtlinie Elektromobilität, die Zuschüsse für E-Fahrräder vorsieht. Bei der Beantragung der Förderung müssen Antragssteller*innen nach dem Antragsformular eine „Schutzerklärung in Bezug auf die Lehre von L. Ron Hubbard/Scientology“ unterzeichnen. Hiernach erklären Antragssteller*innen, dass sie entsprechende Methoden, Inhalte und Technologien weder anwenden noch verbreiten oder an entsprechenden Seminaren teilnehmen. Der aktuelle Verfassungsschutzbericht Bayerns erklärt, dass Programmatik und Aktivitäten der Scientology-Organisation mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht vereinbar seien.

Als jahrelang praktizierendes Mitglied der Scientology-Bewegung weigert sich A im Antragsverfahren, die Schutzerklärung zu unterzeichnen. Gegen die Ablehnung des Förderantrags durch die M allein wegen fehlender Abgabe der Schutzerklärung klagt sie vor dem Verwaltungsgericht, da sie ansonsten – was zutrifft – die Fördervoraussetzungen erfüllt. Die Forderung nach der Abgabe der Schutzerklärung sei ihrer Meinung nach verfassungswidrig.

Hat die Klage Erfolg?


Skizze


Gutachten

Die Klage von A hat Erfolg, soweit sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs bestimmt sich mangels aufdrängender Sonderzuweisung nach § 40 I VwGO, sodass die streitentscheidende Norm eine des öffentlichen Rechts sein müsste. Streitentscheidende Normen sind hier die Förderrichtlinie Elektromobilität i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz gem. Art. 3 I GG, die einseitig einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten. Nach der modifizierten Subjektstheorie handelt es sich daher um Normen des öffentlichen Rechts und damit um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Dabei wird die öffentliche Hand auch nicht privatrechtlich durch Ausgestaltung eines Fördervertrags tätig, sodass mittels der Zwei-Stufen-Theorie ein privatrechtliches Handeln angenommen werden könnte. Bei sog. verlorenen Zuschüssen, als die auch die vorliegende Förderung des Erwerbs eines E-Fahrrads zu verstehen ist, handelt die Behörde stets öffentlich-rechtlich.[1]Detterbeck, in: Allg. VerwR, 20. Aufl. 2022, Rn. 912. Mangels doppelter Verfassungsunmittelbarkeit und abdrängender Sonderzuweisung ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I VwGO eröffnet.

Vernetztes Lernen: In welchen Konstellationen ist die Zwei-Stufen-Theorie anzusprechen und was besagt sie?
Die Zwei-Stufen-Theorie[2]Näher zum Folgenden Detterbeck, VerwR, 20. Aufl. 2022, Rn. 1326 und v. Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK-VwVfG, 56. Ed. 01.07.2022, § 35 Rn. 208 ff. ist bei Rechtsstreitigkeiten im Subventionsrecht und im Kommunalrecht, wenn es um die Zulassung zu öffentlichen Einrichtungen geht, anzusprechen und nur dort (mehr oder weniger) anerkannt.[3]Zur Kritik s. nur Maurer/Waldhoff, Allg. VerwR, 20. Aufl. § 17 Rn. 16 ff.
Auf der ersten Stufe geht es darum, „ob“ eine Subvention gewährt bzw. eine öffentliche Einrichtung zur Verfügung gestellt wird. Diese Stufe ist immer öffentlich-rechtlich.
Die zweite Stufe behandelt das „Wie“ der Gewährung der Subvention oder der Benutzung der Einrichtung. Hier kann die Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich sein. Im Einzelnen gilt: Die Durchführung von Subventionsentscheidungen ist zumeist zivilrechtlich, außer bei verlorenen Zuschüssen, bei denen eine zweite Stufe schon gar nicht existiert, da die Auszahlung der Festsetzung keine nähere Ausgestaltung erfährt. Bei Zulassungen zu öffentlichen Einrichtungen ist das differenzierter zu beurteilen und grundsätzlich einzelfallabhängig. Wird die Einrichtung durch Private betrieben, richtet sich das Verhältnis auf der zweiten Stufe grundsätzlich nur nach Privatrecht. So etwa im Fall BDS-Kampagne in der Kommune, s. unter https://examensgerecht.de/bds-kampagne-in-der-kommune/.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren der Klägerin, § 88 VwGO. A möchte gegen die Ablehnung des Förderantrags vorgehen. In Betracht kommt eine Verpflichtungsklage gem. § 42 I Alt. 2 VwGO auf Erlass der Bewilligung der Förderung. Diese müsste dafür einen Verwaltungsakt gem. § 35 S. 1 BayVwVfG (entspricht § 35 S. 1 Bundes-VwVfG) darstellen. Es handelt sich bei der Förderzusage um eine hoheitliche Maßnahme und Einzelfallregelung, mithin um einen Verwaltungsakt, sodass die Verpflichtungsklage gem. § 42 I Alt. 2 VwGO statthaft ist.

III. Klagebefugnis

A müsste gem. § 42 II VwGO geltend machen, durch die Ablehnung des Förderantrags in eigenen Rechten verletzt zu sein. Vorliegend kann nicht von vorneherein ausgeschlossen werden, dass A aus Art. 3 I, III 1 GG sowie Art. 4 I, II GG einen Anspruch auf gleichförmige, nicht von der Scientology-Anhängerschaft abhängige Förderung hat. Sie ist folglich klagebefugt.

IV. Klagegegner

Richtige Beklagte ist nach § 78 I Nr. 1 VwGO die Landeshauptstadt München (Rechtsträgerprinzip).

V. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

A ist nach §§ 61 Nr. 1 Alt. 1, 63 Nr. 1 VwGO beteiligten- und nach § 62 I Nr. 1 VwGO prozessfähig. M ist nach §§ 61 Nr. 1 Alt. 2, 63 Nr. 2 und § 62 III VwGO beteiligten- und prozessfähig, wenn sie sich durch ihre*n Oberbürgermeister*in gem. Art. 38 I 1 BayGO vertreten lässt.

VI. Vorverfahren

Ein Vorverfahren wäre nach § 68 I 2 Var. 1, II VwGO i.V.m. Art. 12 AGVwGO-Bayern – wie in manchen anderen Ländern auch – unstatthaft.

VII. Frist

Von der Einhaltung des Fristerfordernisses nach § 74 II VwGO ist auszugehen.

VIII. Zwischenergebnis

Die Verpflichtungsklage von A ist zulässig.

B. Begründetheit

Die Verpflichtungsklage ist begründet, wenn A tatsächlich einen Anspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsaktes hat, s. § 113 V 1 VwGO.

I. Anspruchsgrundlage

A müsste sich auf eine Anspruchsgrundlage berufen können.

1. Anforderungen an die Anspruchsgrundlage

Im Rahmen der Leistungsverwaltung ist fraglich, ob es einer formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, die hier nicht vorliegt.

Während Teile der Literatur formelle Subventionsgesetze fordern, in denen Art, Ausmaß, Begünstigte und die Vergabevoraussetzungen konkretisiert sind, differenzieren andere nach der Wesentlichkeit der Subventionsgewährung oder lassen eine Bereitstellung im Haushaltsplan und Konkretisierungen mittels Verwaltungsvorschriften genügen.[4]Vgl. zu den unterschiedlichen Ansätzen m.w.N. Detterbeck, Allg. VerwR, 20. Aufl. 2022, Rn. 285 ff.

Eine besondere Wesentlichkeit kommt der Frage hier im Hinblick auf etwaige Benachteiligungen von Konkurrent*innen nicht zu. Mit Blick auf einzelne Fördervoraussetzungen mag eine Wesentlichkeit aufgrund grundrechtlicher Betroffenheit gegeben sein, grundsätzlich genügt für die Wahrung des Vorbehalts des Gesetzes in der Leistungsverwaltung indes die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan und die Konkretisierung der Förderung durch Verwaltungsvorschriften.

Für diesen Ansatz spricht, dass er der öffentlichen Hand notwendige Flexibilität ermöglicht. Ferner wäre es im Einzelfall schwierig, die Wesentlichkeit des Vorhabens zu bestimmen. Das führte zu Rechtsunsicherheiten bezüglich der Erforderlichkeit einer gesetzlichen Grundlage.[5]Zum Zusammenhang von Wesentlichkeitsgrundsatz und dem hier verfolgten Ansatz Kotzur, in: v. Münch/Kunig, GG I, Art. 20 Rn. 155. Die die Haushaltsvorschriften konkretisierenden Förderrichtlinien genügen daher unter Zugrundelegung dieses Ansatzes dem Vorbehalt des Gesetzes.

Anmerkung: Andere Auffassung
Eine andere Auffassung ist hier vertretbar insb. unter Berufung auf die vermittelnde, auf die Wesentlichkeit abstellende Meinung. Da nach ständiger Rechtsprechung eine Haushaltsplanausweisung und Konkretisierung durch Verwaltungsvorschriften genügt, ging das BVerwG auf das Problem gar nicht ein.

2. Außenwirksamkeit der Anspruchsgrundlage

Die Förderrichtline ist jedoch keine außenwirksame Rechtsnorm, sondern lediglich eine ermessenslenkende, verwaltungsinterne Verwaltungsvorschrift, die allein keine Anspruchsgrundlage darstellen kann. Aufgrund ständiger Förderpraxis bindet sich die Verwaltung aber selbst. Sie darf nicht ohne sachlichen Grund von ihrer bisherigen Praxis abweichen. Die Außenwirkung ergibt sich dann mittelbar über Art. 3 Abs. 1 GG.[6]S. nur zu diesem Ansatz Maurer/Waldhoff, Allg. VerwR, 20. Aufl. 2020, § 14 Rn. 27 f. Ein anderer Begründungsstrang sieht aus den Verwaltungsvorschriften selbst bzw. aus der Förderpraxis einen Vertrauenstatbestand begründet, sodass sich die Außenwirkung aus Vertrauensschutzgründen ergebe.[7]Kritisch hierzu Maurer/Waldhoff, Allg. VerwR, 20. Aufl. 2020, § 14 Rn. 30. In Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz gem. Art. 3 I GG sowie dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Gebot des Vertrauensschutzes gem. Art. 20 III, Art. 28 I GG kommt der Förderrichtline daher mittelbar Außenwirkung zu, sodass insgesamt eine taugliche Anspruchsgrundlage vorliegt.[8]Zum Absatz, indes ohne nähere Begründung der Außenwirkung BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1645.

Vernetztes Lernen: Zwischen welchen Verwaltungsvorschriften ist zu differenzieren?
Folgende Differenzierung bietet sich an:[9]S. näher Detterbeck, Allg. VerwR, 20. Aufl. 2022, Rn. 852 ff.

– Organisatorische Verwaltungsvorschriften betreffen die Organisation der Behörden (z.B. Behördengliederung, interne Zuständigkeit)

– Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften bestimmen, wie die gesetzesanwendenden Verwaltungsbediensteten Gesetze auszulegen haben. Die Auslegung ist gerichtlich voll überprüfbar. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften betreffen i.d.R. unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Beurteilungsspielraum.

– Gesetzeskonkretisierende Verwaltungsvorschriften konkretisieren unbestimmte Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum. Sie finden sich v.a. im Umwelt- bzw. Technikrecht (z.B. TA-Lärm, TA-Luft). Bei gesetzeskonkretisierenden Verwaltungsvorschriften ist streitig, ob Gerichte an sie gebunden sind, wenn sie auf ihnen beruhende Verwaltungsentscheidungen überprüfen.

– Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften bestimmen, wie Verwaltungsbedienstete im Regelfall ihr Ermessen ausüben sollen.

– Gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften (wie im Fall) sind Richtlinien, die die gesetzesfreie Verwaltung steuern, wenn sie ohne gesetzliche Grundlage handelt (z.B. Subventionsrichtlinie). Es handelt sich um eine Sonderform der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift.

Vernetztes Lernen: Sind Verwaltungsvorschriften gerichtlich überprüfbar?
Als grundsätzlich verwaltungsinterne Regelungen, sind Verwaltungsvorschriften durch Bürger*innen grundsätzlich nicht unmittelbar angreifbar.[10]Hierzu und zum Folgenden Detterbeck, Allg. VerwR, 20. Aufl. 2022, Rn. 867 ff. Die auf ihnen beruhenden Verwaltungsentscheidungen können wie sonst überprüft werden.
Ermessenslenkende und gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften haben über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung über Art. 3 I GG mittelbar Außenwirkung; diese Selbstbindung gilt aber nicht bei rechtswidrigen Verwaltungsvorschriften, bei der ersten Anwendung oder bei dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage nach der Wesentlichkeitstheorie.
Gesetzeskonkretisierende Verwaltungsvorschriften (TA-Lärm etc.) wurden zunächst als antizipierte Sachverständigengutachten eingeordnet, was zu einer (widerlegbaren) Vermutung zugunsten gesetzeskonformen Handelns führte. Später erkannte das BVerwG die unmittelbar bindende Wirkung an.[11]S. nur BVerfG NVwZ 2008, 78. Gesetzeskonkretisierende Verwaltungsvorschriften haben damit auch Außenwirkung ggü. Bürger*innen. Die Außenwirkung entfällt, wenn die Verwaltungsvorschrift gegen höherrangiges Recht verstößt, dem bei Erlass vorhandenen Erkenntnisstand widersprach, sie durch Fortschritte in Wissenschaft und Technik überholt ist oder ein atypischer Sachverhalt vorliegt. Während bei der Anknüpfung an die Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 I GG) die Verwaltungsvorschrift nur mittelbare Wirkung erlangt und primär auf die Verwaltungspraxis abzustellen ist, sind gesetzeskonkretisierende Verwaltungsvorschriften unmittelbar für Gerichte/Bürger*innen verbindlich. Ein Abstellen auf die Praxis und Art. 3 I GG bedarf es dann nicht mehr.

II. Zulässigkeit der Schutzerklärung

Ob A tatsächlich einen Anspruch auf Förderung des Erwerbs eines E-Bikes hat, hängt davon ab, ob die von ihr allein nicht erfüllte aber von der M aufgestellte Fördervoraussetzung, dass eine sog. Schutzerklärung abgegeben wird, zulässig ist. Ist es unzulässig, die Förderzusage von dieser Schutzerklärung abhängig zu machen, hat A einen Anspruch auf die Förderung. Anderenfalls, d.h. bei Zulässigkeit der Fördervoraussetzung, ist die Ablehnung der Förderung durch M rechtmäßig.

Zu untersuchen ist folglich, ob die Schutzerklärung als Fördervoraussetzung zulässig, also rechtmäßig ist. In Betracht kommen insofern Verstöße gegen Verfassungsrecht.

1. Überschreiten gemeindlicher Zuständigkeit

M könnte durch die Forderung der Abgabe der Schutzerklärung außerhalb ihrer Verbandskompetenz gehandelt haben. Da die Schutzerklärung keine schon aus der Förderrichtlinie folgende Bedingung ist, sondern eigens von der M für die Förderzusage mittels des Formulars vorausgesetzt wird, muss M für eine derartige Forderung verbandskompetent sein.[12]BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1645; a.A. Kühner/Unterreitmeier, DÖV 2023, 26, 27 f., die die Einforderung der Schutzerklärung als Nebenbestimmung der Förderbewilligung sehen.

Nach anderer Ansicht handelt es sich hierbei nicht um ein Kompetenzproblem, sondern um ein Problem der richtigen Ermessensausübung.[13]So Waldhoff, JuS 2022, 983, 984, auch zum Folgenden. Die Gemeinde handele nicht der Kompetenz des Landes zuwider, sondern nehme Ergebnisse des Landesverfassungsschutzes als Landesbehörde auf. Die Frage nach der Verbandskompetenz stelle sich insofern nicht.

Mag es sich demnach auch um ein Problem der richtigen Ermessensausübung handeln, so können beide Punkte zusammengedacht werden: Die Ermessensausübung hat sich – das ist implizit die Lösung des BVerwG – auf Punkte zu beziehen, für die die Gemeinde die Verbandskompetenz besitzt. Überörtliche Angelegenheit bleiben ihr verschlossen.[14]Vgl. zu Abgrenzungen in Gemengelagen Burgi, KommR, 6. Aufl. 2019, § 6 Rn. 16.

Als Gemeinde müsste sich die Verbandskompetenz für M aus Art. 28 II 1 GG ergeben. Hiernach ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der politischen Gemeinde betreffen.[15]BVerfGE 79, 127, 151 f. Sofern ein solcher Bezug zur Gemeinde besteht, haben sie eine Allzuständigkeit, sofern nicht andere Verwaltungsträger mit der Aufgabe bereits vertraut sind. Die Bezug zum Ort der Gemeinde ist Voraussetzung und zugleich Grenze der Allzuständigkeit.[16]BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1645. Daneben ist es aber möglich, dass der Gemeinde per Gesetz Aufgaben zugewiesen werden, die über den örtlichen Bezug hinausgehen.[17]BVerwG NVwZ 2014, 527.

Eine Aufgabenzuweisung im zuletzt genannten Sinne ist nicht erfolgt, sodass die Verbandszuständigkeit der M für die Einholung von Erklärungen über die Weltanschauung nicht deshalb besteht.

Die Frage nach der Zugehörigkeit und Verbindung zur Scientology-Organisation betrifft auch keine Frage mit spezifischem Ortsbezug, indem sie das Zusammenleben der Gemeindebewohner betrifft. Dass das der Abfrage von M zugrundeliegende Motiv – als Gemeinde nicht mit Scientology in Verbindung gebracht zu werden und eine Ansehensverbesserung von Scientology zu vermeiden – gegebenenfalls einen Bezug zur örtlichen Gemeinschaft hat, ist aufgrund der gebotenen Differenzierung zwischen zugrundeliegendem Motiv und Maßnahme der Einforderung der Schutzerklärung irrelevant.[18]Zum Absatz BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1645; a.A. Kühner/Unterreitmeier, DÖV 2023, 26, 29, 31.

Anmerkung: Andere Auffassung
Eine andere Ansicht ist hier vertretbar: Man könnte hier annehmen, dass die Gemeinde auch übergeordnete, verfassungsrechtlich abgesicherte Belange – hier: wehrhafte Demokratie – berücksichtigen darf und extremistischen Organisationen daher mit einer Förderabsage begegnen kann.[19]So Waldhoff, JuS 2022, 983, 984; Kühner/Unterreitmeier, DÖV 2023, 26, 30 f.

Damit ist die M nicht i.S.v. Art. 28 II 1 GG verbandskompetent, um gegenständliche Schutzerklärungen bei Förderanträgen einzufordern.

Vernetztes Lernen: Welche (Unter-)Garantien enthält die kommunale Selbstverwaltungsgarantie und wie können sie beschränkt werden?
Die kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gem. Art. 28 II 1 GG umfasst drei konkretere Garantien:[20]Vgl. zum Ganzen Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2017, 728 ff.
1. Rechtssubjektsgarantie: Umfasst ist der Schutz der Existenz der gemeindlichen Verwaltung, der einzelnen Gemeinden und deren Namensrechte.
Die kommunale Ebene darf hiernach nicht insgesamt abgeschafft werden. Die Umgestaltung oder Umbenennung von Kommunen kann aber gerechtfertigt werden, wenn eine Anhörung erfolgte und Allgemeinwohlgründe das erfordern.
2. Rechtsinstitutionsgarantie: Die Rechtsinstitutionsgarantie umfasst den eben angesprochenen Grundsatz der Allzuständigkeit und die Garantie der Eigenverantwortlichkeit bezüglich der Wahrnehmung von Aufgaben, die örtliche Angelegenheiten betreffen. Was örtliche Angelegenheiten abstrakt sind, steht oben im Text. Die einzelnen darunter zu fassenden Gestaltungsbereiche lassen sich aufteilen in die Planungshoheit, Organisationshoheit, Satzungshoheit, Finanzhoheit, Kooperationshoheit und die Personalhoheit.
Art. 28 II 1 GG gewährleistet die Rechtsinstitutionsgarantie nur im Rahmen der Gesetze. Hiernach ist zwischen dem Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, der nicht angetastet werden darf, und dem Randbereich zu differenzieren. Im Randbereich sind Einschränkungen zulässig, wenn sie verhältnismäßig sind. Aufgabenübertragungen durch den Bundesgesetzgeber sind aber unzulässig, Art. 84 I 7, Art. 85 I 2 GG.
3. Subjektive Rechtsstellungsgarantie: Kommunen können nach Art. 93 I Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG erheben, wenn sie sich in den anderen Garantien (Rechtsinstitutions-, bzw. Rechtssubjektsgarantie) beschränkt sehen. Wenn die Möglichkeit zur Anrufung des Landesverfassungsgerichts durch Landesrecht eröffnet ist und Beschwerdegegenstand ein Landesgesetz ist, ist dieser Weg jedoch vorrangig.

2. Unvereinbarkeit mit Art. 4 I, II GG

Darüber hinaus könnte die Einforderung der Schutzerklärung gegen die Religions- und Weltanschauungsfreiheit gem. Art. 4 I, II GG verstoßen.

a) Schutzbereich

Der geschützte Glaube umfasst sowohl religiöse Anschauungen mit einem transzendentalen Bezug als auch Weltanschauungen, die die Stellung des Menschen in der Welt ohne einen Gottesbezug erklären.[21]S. nur Sodan/Ziekow, GK Öffentl. Recht, 9. Aufl. 2020, § 31 Rn. 2. Für die Eröffnung des Schutzbereichs ist das Selbstverständnis der Grundrechtsträgerin maßgeblich. A sieht die Lehren von Scientology als für sich wesentlich an und praktiziert im Sinne dieser seit Jahren. Ob die Scientology-Organisation und ihre Untergliederungen selbst den Schutz des Art. 4 I, II GG genießen, ist umstritten, aber aufgrund des maßgeblichen Selbstverständnisses des Grundrechtsträgers hier irrelevant.[22]BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1645 f.; zum Streit über den Schutz der Scientology-Organisation durch Art. 4 I, II GG etwa Kokott, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 4 Rn. 24 m.w.N. Der Schutzbereich ist folglich eröffnet.

b) Eingriff

Ein Eingriff im klassischen Sinne ist jeder rechtsförmige Vorgang, der unmittelbar und final durch ein vom Staat verfügtes Ge- oder Verbot (imperativ) zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheit führt.[23]BVerfGE 105, 279, 300; 149, 86, 114.. Die staatliche Einforderung der Schutzerklärung verlangt gezielt ein Bekenntnis oder eine Distanzierung von der Scientology-Bewegung und damit verpflichtet sie mittelbar zur Offenlegung des weltanschaulichen bzw. religiösen Bekenntnisses, wenn die Förderung beantragt wird. Wenn diese Einforderung auch nicht zwangsweise durchzusetzen ist, so knüpft der Staat an die Nicht-Offenbarung doch wesentliche Nachteile, wenn er die Förderung nicht gewährt. Zudem ist nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 III WRV niemand verpflichtet, die eigene religiöse Überzeugung zu offenbaren. Auch wenn die Anforderungen an den klassischen Eingriffsbegriff mangels Imperativität nicht erfüllt sein dürften, liegt ein (hinreichender) mittelbar-faktischer Eingriff vor. Zudem bezweckt die Erklärung, Anhänger*innen von Scientology von der Förderung auszuschließen. Das stellt aufgrund der Anknüpfung allein an die religiöse- bzw. weltanschauliche Überzeugung der potenziellen Antragssteller*innen ebenfalls einen Eingriff dar.[24]Zum Absatz, indes ohne Differenzierung nach klassischem und mittelbar-faktischem Eingriff BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1646; gegen einen Eingriff in Art. 4 I, II GG jedoch Kühner/Unterreitmeier, DÖV … Continue reading

c) Rechtfertigung

Die Freiheit des Art. 4 I, II GG wird vorbehaltlos garantiert. Sie ist nur aufgrund von verfassungsimmanenten Schranken, d.h. Grundrechten Dritter oder Gemeinschaftswerten von Verfassungsrang, beschränkbar. Die möglicherweise konfligierenden Verfassungsgüter sind durch nähere Konkretisierung durch den parlamentarischen Gesetzgeber ins Verhältnis zu setzen. Dieser muss die Schranken der Freiheit des Art. 4 I, II GG so weit bestimmen, wie es für die Freiheitswahrnehmung wesentlich ist. Das folgt auch aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Wesentlichkeitsgrundsatz, Art. 20 I, III, Art. 28 GG. Hier ermangelt es an einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage. Darüber hinaus ist keine konkrete Gefahr für die freiheitlich demokratische Grundordnung[25]Vom BVerwG nicht als verfassungsunmittelbare Schranke thematisiert, daher kritisch Waldhoff, JuS 2022, 983, 984 . erkennbar, sodass auch kein verfassungsrechtlich zulässiges Ziel den Förderausschluss bzw. die Einforderung der Schutzerklärung zu rechtfertigen vermag.[26]Zum Absatz BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1646.

Anmerkung: Aufbau
Denkbar ist es, diesen Punkt schon oben bei der Frage anzusprechen, ob eine dem Wesentlichkeitsgrundsatz genügende Anspruchsgrundlage vorliegt. Da insb. nach der Rspr. des BVerwG den Haushaltsplan konkretisierende Förderrichtlinien bei Subventionen grundsätzlich ausreichen, ist es – soweit man diesem Ansatz folgt – konsequent, die Frage nachgelagert bei Zulässigkeit der Förderbedingungen zu prüfen, wie es auch hier gemacht wird.

3. Unvereinbarkeit mit Art. 3 I, III GG

Ferner könnte die Einforderung der Schutzerklärung und der Ausschluss der Förderung von Scientologen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 I GG verstoßen, dessen Rechtfertigungsanforderungen in Ansehung des Art. 3 III GG verschärft sein könnten.

Anmerkung: Verbindung von allgemeinem und speziellem Gleichheitssatz?
Die Verbindung der Prüfung von Art. 3 I und III GG überrascht etwas, da Absatz 3 als spezieller Gleichheitssatz den Rückgriff auf Art. 3 I GG ausschließt.[27]So auch Kühner/Unterreitmeier, DÖV 2023, 26, 32. Zum Spezialitätsverhältnis s. nur m.w.N. Kischel, in: BeckOK-GG, 53. Ed. 15.11.2022, Art. 3 Rn. 2. Dass das BVerwG dennoch beides zusammenzieht, resultiert aus dem entsprechenden Vorgehen der Vorinstanz[28]VGH München, BeckRS 2021, 22557 Rn. 37 ff. und ggf. aus Zweifeln, ob tatsächlich eine Ungleichbehandlung aufgrund eines der Merkmale gem. Art. 3 III GG vorliegt. Art. 3 III GG nennt nur die religiöse und die politische Anschauung nicht hingegen die Weltanschauung.[29]So Kischel, in: BeckOK-GG, 53. Ed. 15.11.2022, Art. 3 Rn. 220; a.A., d.h. für Einbezug der Weltanschauung, aber etwa Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 3 Rn. 145 m.w.N.
Laut Wikipedia (https://de.wikipedia.org/wiki/Scientology) bezieht sich Scientology mittlerweile aber auch auf transzendente Aspekte, sodass insofern das religiöse Bekenntnis berührt wäre. Ohne weitere Angaben im Sachverhalt dürfte es in einer Klausur nicht erwartet werden, eine eindeutige Zuordnung zur Weltanschauung oder Religion vorzunehmen. Während man oben bei Art. 4 I, II GG noch nicht differenzieren musste, wäre hier eine Differenzierung nach Weltanschauung oder Religion zur präzisen Bestimmung des Prüfungsmaßstabs eigentlich angezeigt, wenn man dem (umstrittenen) Ansatz folgt, dass Weltanschauungen von Art. 3 III 1 GG nicht umfasst sind.
Aufgrund der verschärften Rechtfertigungsanforderungen einer Ungleichbehandlung i.S.v. Art. 3 I GG bei Annäherung an die Merkmale des Art. 3 III GG ist es verständlich, dass eine konkrete Bestimmung des Maßstabs unterblieb. Dies auch aus einem weiteren Grund: Wenn schon eine Ungleichbehandlung gem. Art. 3 I GG nicht gerechtfertigt ist, stellte die Maßnahme doch – bei Anwendbarkeit – erst recht (a minore ad maius) einen Verstoß gegen Art. 3 III GG dar, zumal die Rechtfertigungsanforderungen hier besonders hoch und höher als bei Art. 3 I GG sind. In der Klausur könnte man kurz auf das Verhältnis von Art. 3 I und Art. 3 III eingehen, sollte hier aber aufgrund der genannten Punkte wohl keinen Schwerpunkt setzen. In der mündlichen Prüfung kann an dieser Stelle aber gut das systematische Grundrechtsverständnis abgefragt werden.
a) Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichen

Art. 3 I GG verbietet wesentlich Gleiches ungleich und wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln.[30]BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1646. Vergleichspaar sind hier Anhänger der Scientology-Bewegung und Nicht-Anhänger, die eine Förderung für E-Fahrräder beantragen möchten. Beide Gruppen werden durch die Einforderung der Schutzerklärung in Ansehung ihres weltanschaulichen Bekenntnisses unterschiedlich behandelt: Während Scientologen ihr Bekenntnis zur Scientology-Bewegung offenbaren müssen, müssen Nicht-Anhänger lediglich angeben, dieser nicht nahe zu stehen. Ihr Bekenntnis offenbaren sie damit nicht in gleicher Weise und nur in geringerem Maße. Zudem liegt eine Ungleichbehandlung in der Nichtgewährung der Förderung von Scientologen gegenüber der Bewilligung von Nicht-Anhängern.

b) Rechtfertigung

Die Ungleichbehandlung könnte jedoch gerechtfertigt sein. Die Rechtfertigungsanforderungen unterscheiden sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmal und reichen – stufenlos – vom bloßen Willkürverbot bis hin zu einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung. Erforderlich ist nicht nur ein zulässiges Unterscheidungskriterium, sondern auch, dass ein „innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung“ besteht.[31]Zum Absatz BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1646.

Wie hoch die Rechtfertigungsanforderungen sind, ist in Ansehung des konkreten Falls zu beurteilen. Bei finanziellen Förderungen ist der Staat weitgehend frei. Jenseits einer gemeinwohlbezogenen Rechtfertigungsnotwendigkeit bei Subventionen greift insofern das Willkürverbot. Andererseits knüpft die Ungleichbehandlung an das weltanschauliche oder religiöse Bekenntnis an und steht damit jedenfalls nah an einem absoluten Differenzierungsverbot i.S.d. Art. 3 III 1 GG (Glaube bzw. religiöse Anschauung) oder benachteiligt sogar wegen dieses Bekenntnisses. Die Rechtfertigungsanforderungen sind damit insgesamt hoch.

Vorliegend fehlt es an einem inneren Zusammenhang zwischen der Anknüpfung an die Scientology-Anhängerschaft und dem umweltpolitischen Ziel der Förderung der E-Mobilität. Zudem liegt aufgrund der Anknüpfung an ein dem Art. 3 III 1 GG nahestehendes Merkmal kein legitimer Sachgrund für die Differenzierung vor.[32]A.A.: Kühner/Unterreitmeier, DÖV 2023, 26, 32 f.: wehrhafte Demokratie als legitimer Differenzierungsgrund mit Verfassungswert.

Prüfung des BVerwG
Das BVerwG sieht die Einschlägigkeit von Art. 3 III 1 GG nicht als Umstand, der die Rechtfertigungsanforderungen anhebt, sondern führt ihn an, um einen legitimen Sachgrund auszuschließen.[33]BVerwG NVwZ 2022, 1644, 1646. Beide Wege erscheinen vertretbar.

III. Zwischenergebnis

Die Einforderung der Schutzerklärung ist nicht von der Verbandskompetenz von M gedeckt und verstößt gegen Art. 4 I, II GG sowie Art. 3 I, III GG. Die Abgabe der Schutzerklärung konnte demzufolge wegen ihrer Rechtswidrigkeit nicht verlangt werden. Die Anspruchsvoraussetzungen sind daher erfüllt, sodass A einen Anspruch gegenüber M auf Förderbewilligung hat.

C. Ergebnis

Die Verpflichtungsklage von A ist zulässig und begründet und daher erfolgreich.


Zusatzfrage

Fallabwandlung: A hat wahrheitswidrig die Schutzerklärung abgegeben und damit erklärt, mit der Scientology-Organisation nicht in Verbindung zu stehen. Hätte die Landeshauptstadt München nun die Möglichkeit, den erteilten Förderbescheid aufzuheben? (Anm.: Abzustellen ist auf das VwVfG-Bund).
Die Behörde könnte befugt sein, den begünstigenden Verwaltungsakt aufzuheben. Dabei ist zwischen § 48 VwVfG bei rechtswidrigen und § 49 VwVfG bei rechtmäßigen Verwaltungsakten zu differenzieren.
Da die entsprechende Einforderung der Schutzerklärung unzulässig war, könnte man annehmen, dass der Verwaltungsakt nicht wegen der Täuschung rechtswidrig war. Andererseits könnte man vertreten, dass ein Verwaltungsakt, der durch eine Täuschung tatsächlich erwirkt wird, an einem Mangel leidet, der ihn rechtswidrig erscheinen lässt, unabhängig davon ob die Täuschung auf einer unzulässigen Auskunftsforderung beruht.
Für die Rechtswidrigkeit des VA spricht, dass § 48 II 3 Nr. 1 VwVfG, der rechtswidrige Verwaltungsakte adressiert, eine Regelung zur arglistigen Täuschung getroffen hat, während eine solche bei der Regelung des Widerrufs von rechtmäßigen Verwaltungsakten in § 49 VwVfG nicht zur Sprache kommt. Eine Täuschung ist die Vorspiegelung unrichtiger Tatsachen, auf die die getäuschte Person bekanntlich zurückgreifen möchte. Sie ist arglistig, wenn eine vorsätzliche Irreführung auf den Erklärungswillen der Behörde gerichtet ist.[34]Beide Definitionen von J. Müller, in: BeckOK-VwVfG, 57. Ed. 01.10.2022, § 48 Rn. 70. Die wahrheitswidrige Erklärung, nicht der Scientology-Bewegung anzugehören stellt hiernach eine arglistige Täuschung dar. Mitunter wird angenommen, durch arglistige Täuschung erwirkte Verwaltungsakte seien nicht rechtmäßig.[35]Vgl. etwa Baumeister, NVwZ 1997, 19, 22.
Richtig dürfte es aber sein, die Berechtigung der Einforderung der Auskunft in die Einordnung nach rechtmäßig und rechtswidrig einzubeziehen – vergleichbar etwa zur Frage nach der Schwangerschaft im Einstellungsgespräch.[36]Näher dazu Junker, GK ArbeitsR, 21. Aufl. 2022 Rn. 154, dort steht eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts in Rede, hier eine Ungleichbehandlung aufgrund der Weltanschauung bzw. des Glaubens. Da es hier unzulässig war, die entsprechende Schutzerklärung zu fordern, ist es überzeugender, auch die Täuschung entweder nicht als arglistig zu sehen – sofern man die Arglist normativ bestimmt – oder aber eine arglistige Täuschung führt (ausnahmsweise) nicht zur Rechtswidrigkeit des erwirkten Verwaltungsaktes. Damit ist von der Rechtmäßigkeit der Förderbewilligung trotz der Täuschung auszugehen.
Mit Blick auf die Rechtmäßigkeit des Förderbescheids müsste für die Aufhebung ein Widerrufstatbestand der § 49 II, III VwVfG vorliegen. Allein denkbar ist § 49 II Nr. 3 VwVfG, wonach die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und ohne Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Unabhängig davon, ob die nachträgliche Kenntnis der Scientology-Zugehörigkeit eine geänderte Sachlage ist, wäre die Behörde aber nicht berechtigt, deshalb den Verwaltungsakt nicht zu erlassen.
Eine Übertragung der Vertrauensausschlussgründe aus § 48 II 3 Nr. 1 VwVfG auf § 49 II, III VwVfG scheidet aus. Zwar können rechtswidrige Verwaltungsakte analog § 49 VwVfG widerrufen werden.[37]S. nur Detterbeck, Allg. VerwR, 20. Aufl. 2022, Rn. 728. Die hierfür angeführte Begründung – rechtswidrige Verwaltungsakte müssen erst recht widerrufen werden können, wenn das schon für rechtmäßige Verwaltungsakte möglich ist – greift indes nicht für den umgekehrten und hier einschlägigen Fall, rechtmäßige Verwaltungsakte unter Rückgriff auf die Wertungen des § 48 VwVfG aufzuheben.
Unter Zugrundelegung der Rechtmäßigkeit der Förderbewilligung ist deren Widerruf nicht möglich.
Legt man hingegen die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes zugrunde, müsste sich die Wertung des § 49 I VwVfG, dass eine Aufhebung ausscheidet, wenn ein entsprechender Verwaltungsakt erneut erlassen werden müsste, auf das Ermessen der Rücknahmeentscheidung nach § 48 II VwVfG auswirken. Mag § 49 I VwVfG zwar nicht anwendbar sein, so folgt das jedenfalls aus dem aus § 242 BGB folgenden Grundsatz, dass die Ausübung einer formal bestehenden Rechtsposition ausgeschlossen ist, wenn der Berechtigte – hier die Behörde – alsbald den vorherigen Zustand wiederherzustellen hätte – dolo agit, qui petit, quod statim redditurus est.[38]S. zu diesem Grundsatz nur Schubert, in: MüKO-BGB, 9. Aufl. 2022, § 242 Rn. 560. Die Rücknahme der Förderbewilligung wäre treuwidrig und ermessensfehlerhaft, wenn die Landeshauptstadt München verpflichtet wäre, eine Förderbewilligung erneut zu erlassen. Da A hier einen Anspruch auf Förderung hat, ist das der Fall.
Im Ergebnis scheidet damit – nach hier vertretener Auffassung – eine Aufhebung der Förderbewilligung aus, unabhängig von ihrer Einordnung als rechtmäßig oder rechtswidrig.

Zusammenfassung:

1. Die kommunale Förderung des Erwerbs von E-Fahrrädern darf nicht davon abhängig gemacht werden, dass grundsätzlich Berechtige eine Schutzerklärung in dem Sinne unterschreiben, dass sie keine Verbindung zur Scientology-Organisation haben.

2. Für die Einforderung einer entsprechenden Erklärung ist die Gemeinde nicht gem. Art. 28 II 1 GG verbandskompetent, da es sich nicht um eine örtliche Angelegenheit handelt.

3. Die Einforderung der Schutzerklärung verstößt zudem gegen die Religions- bzw. Weltanschauungsfreiheit gem. Art. 4 I, II GG und den Gleichheitssatz aus Art. 3 I, III GG.

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