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BVerfG, Beschl. v. 20.07.2021 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20 – NJW 2021, 2797

Sachverhalt

Im Rahmen zweier Organstreitverfahren, bei denen sich die Partei AfD gegen die Bundeskanzlerin bzw. die Bundesregierung aufgrund von Äußerungen zur Wahl eines Ministerpräsidenten in Thüringen richtet, lehnt die antragsstellende Partei alle Mitglieder des Zweiten Senats des BVerfG wegen Besorgnis der Befangenheit ab. Das begründet die AfD damit, dass auf Einladung der Bundeskanzlerin eine Delegation des BVerfG kurz zuvor zu einem Abendessen mit Mitgliedern der Bundesregierung nach Berlin gereist sei. Ein gemeinsames Abendessen wenige Wochen vor der mündlichen Verhandlung begründe die Besorgnis der Befangenheit der dort anwesenden Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts. Aus der Pressemitteilung des BVerfG zu der Veranstaltung geht nicht hervor, welche Richter*innen neben dem Präsidenten und der Vizepräsident*in teilgenommen haben.

Hat der Antrag Erfolg?


Skizze


Gutachten

Ein Antrag auf Ablehnung von Richter*innen des BVerfG hat Erfolg, wenn er den Anforderungen des § 19 BVerfGG im Hinblick auf Zulässigkeit und Begründetheit entspricht.

Vernetztes Lernen: In welchen Normen ist die Ablehnung von Richter*innen wegen Besorgnis der Befangenheit im Strafprozess, Zivilprozess und Verwaltungsprozess geregelt?
Im Strafprozess ist die Ablehnung eines Richters/einer Richterin wegen Besorgnis der Befangenheit in § 24 I Alt. 2, II StPO geregelt. Problematisch ist hier v. a. die vorherige Befassung des Richters/der Richterin mit demselben Sachverhalt bzw. Verfahren.[1]Näher Cirener, in: BeckOK StPO, 40. Ed. Stand: 01.07.2021, § 24 Rn. 13 ff.
Im Zivilprozess können Richter*innen nach § 42 I Alt. 2, II ZPO wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden. Hierbei ist v. a. die Grenze zwischen richterlichen Hinweisen (§§ 139 I, II ZPO) und einer die Besorgnis der Befangenheit begründenden Prozessführung problematisch, wenn Richter*innen etwa einen Hinweis auf die Einrede der Verjährung geben.[2]Näher Lüke, Zivilprozessrecht I, 11. Aufl. 2020, § 5 Rn. 18.
Für den Verwaltungsprozess verweist § 54 I VwGO auf § 42 ZPO. §§ 54 II und III VwGO bestimmen darüber hinaus, dass Richter*innen nicht am vorausgegangen Verwaltungsverfahren mitgewirkt haben dürfen, sie anderenfalls von der Ausübung des Richteramtes ausgeschlossen sind, und dass eine Besorgnis der Befangenheit begründet ist, wenn Richter*innen der Vertretung einer Körperschaft angehören, deren Interessen durch das Verfahren berührt werden.

A. Zulässigkeit

Der Antrag auf Ablehnung eines Richters/einer Richterin des Bundesverfassungsgericht wegen Besorgnis der Befangenheit muss zulässig sein. Unzulässig ist ein Ablehnungsgesuch vor allem dann, wenn es nicht begründet wird oder sich auf eine gänzlich ungeeignete Begründung stützt (§ 19 II 1 BVerfGG).[3]BVerfG NJW 2021, 2797, 2798

§ 19 II 1 BVerfGG verlangt, dass das Ablehnungsgesuch die Zweifel an der Unvoreingenommenheit für jeden abgelehnten Richter und jede abgelehnte Richterin konkret und substanziiert darlegt. Es müssen Tatsachen vorgetragen werden, die Zweifel an der Unvoreingenommenheit der abgelehnten Person als möglich erscheinen lassen.[4]BVerfG NJW 2021, 2797, 2798; BVerfG NVwZ 2021, 480, 481.

Anmerkung zum Aufbau:
Weiter erwähnenswert sind im Rahmen der Zulässigkeit, jedenfalls wenn der Sachverhalt dazu Anlass gibt, dass die Person nicht von der Mitwirkung an der Entscheidung ausgeschlossen sein darf (§ 15 III oder § 18 BVerfGG) sowie der rechtzeitige Antrag (§ 19 II 3 BVerfGG).[5]S. näher BVerfG NVwZ 2021, 480, 481 f., dort zu Äußerungen in einem Zeitungsinterview.

I. Namentliche Nennung der abgelehnten Richter*innen

Eine hinreichende Begründung bedarf der konkreten namentlichen Nennung der abgelehnten Richter*in. Dem genügt weder die Ablehnung nicht namentlich genannter Richter*innen noch die Ablehnung der gesamten Kammer oder des gesamten Senats. Aufgrund des verfassungsrechtlichen Gebots des gesetzlichen Richters gem. Art. 101 I 2 GG, dessen einfachgesetzliche Ausprägung § 19 BVerfGG darstellt, und des Gebots effektiven und wirksamen Rechtsschutzes gem. Art. 19 IV GG muss eine namentliche Nennung aber  entbehrlich sein, wenn es der Antragstellerin nicht möglich oder zuzumuten ist, die Befangenheit der einzelnen Richter*innen unter Namensnennung darzulegen.[6]Zu diesem Absatz BVerfG NJW 2021, 2797, 2798. Dann genügt es, wenn sich die konkret abgelehnten Richter*innen durch Auslegung ermitteln lassen.

Vorliegend geht aus der Pressemitteilung des BVerfG nicht hervor, welche Richter*innen des BVerfG neben dessen Präsident und Vizepräsidentin an dem Abendessen mit der Bundesregierung teilgenommen haben. Daher konnte die AfD den Kreis der vom Ablehnungsgesuch erfassten Richter*innen nicht unter Namensnennung konkretisieren. Sie hat deutlich gemacht, dass sie alle Richter*innen wegen Besorgnis der Befangenheit ablehnt, die am Abendessen teilgenommen haben, sodass sich der Kreis der vom Gesuch erfassten Richter*innen durch Auslegung ermitteln lässt.[7]BVerfG NJW 2021, 2797, 2798.

II. Eignung des Vortrags, die Besorgnis der Befangenheit möglich erscheinen zu lassen

Eine taugliche Begründung nach § 19 II 1 BVerfGG erfordert zudem, dass der Vortrag nicht gänzlich ungeeignet ist, die Besorgnis der Befangenheit der abgelehnten Richter*innen als möglich erscheinen zu lassen.

Anmerkung zum Aufbau:
Der Punkt weist Parallelen zur Antragsbefugnis bei anderen Verfahren z. B. der Verfassungsbeschwerde auf. Es geht darum, Verfahren an der Zulässigkeit scheitern zu lassen, die von vornherein keinen Erfolg haben können, weil eine Rechtsverletzung (so bei der VB) bzw. hier die Möglichkeit der Befangenheit nach dem Vortrag nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist. Für die Klausur dürfte es vertretbar sein, die im folgenden diskutierten Punkte in der Begründetheit des Ablehnungsgesuchs unterzubringen, zumal auch nicht immer ganz nachvollziehbar ist, wann das BVerfG Verfahren bereits an der Zulässigkeitshürde scheitern lässt.

Die Besorgnis der Befangenheit eines Richters/einer Richterin des BVerfG erfordert einen Grund, der Zweifel an der Unparteilichkeit des Richters/der Richterin rechtfertigen kann. Auf die tatsächliche Befangenheit oder Parteilichkeit kommt es dabei ebenso wenig an wie darauf, ob sich der Richter/die Richterin selbst für befangen hält. Maßgeblich ist, ob bei Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit zu zweifeln. Allein der Schein einer möglichen Voreingenommenheit soll vermieden werden.[8]Zu diesem Absatz BVerfG NJW 2021, 2797, 2798 m.w.N. Vor diesem Hintergrund ist das Treffen zwischen Richter*innen des BVerfG und der Bundesregierung generell in den Blick zu nehmen und der Umstand zu berücksichtigen, dass zu dieser Zeit Organstreitverfahren mit der Bundeskanzlerin bzw. der Bundesregierung als Antragsgegner bei dem BVerfG anhängig waren.

1. Treffen zwischen Richter*innen des BVerfG und Mitgliedern der Bundesregierung

Das Treffen zwischen Richter*innen des BVerfG und Mitgliedern der Bundesregierung könnte den Schein der Voreingenommenheit erzeugen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 II 2 GG) ist nicht im Sinne einer strikten Trennung der Gewalten sondern vielmehr als Gewaltenverschränkung zu verstehen. Gegenseitige Kontrolle und Begrenzung – checks and balances – führen zur Mäßigung von Staatsgewalt und schützen die Freiheit der einzelnen Person. In die Gewaltenteilung eingebunden ist das BVerfG, das als „Hüter der Verfassung“ oberste Staatsgewalt ausübt.[9]Zum Absatz BVerfG NJW 2021, 2797, 2799.

Das ungeschriebene Gebot der Verfassungsorgantreue fordert von obersten Verfassungsorganen, zu denen das BVerfG ebenso wie die Bundesregierung zählt, sich gegenseitig zu achten, Rücksicht zu nehmen und zu kooperieren. Das gilt angesichts der gesamtgesellschaftlichen Verantwortung und der Integrationsfunktion oberster Verfassungsorgane auch jenseits der Ausübung der jeweiligen Kompetenzen, sodass das BVerfG auch außerhalb seiner Rechtsprechungsfunktion der Verfassungsorgantreue verpflichtet ist. So nimmt der Präsident des BVerfG regelmäßig Repräsentationsaufgaben zusammen mit Spitzen anderer Verfassungsorgane wahr. Und auch regelmäßige Treffen des BVerfG mit der Bundesregierung oder auch mit dem Bundestag sind Ausprägung der Kooperation der obersten Verfassungsorgane. Solche Kooperationstreffen fördern das gedeihliche Zusammenwirken oberster Verfassungsorgane. [10]Zum Absatz BVerfG NJW 2021, 2797, 2799.

Vor diesem Hintergrund ist ein Abendessen zwischen Richter*innen des BVerfG und Mitgliedern der Bundesregierung Ausdruck ihrer Kooperation im Hinblick auf ihre gesamtstaatliche Verantwortung. Einen Schein der Voreingenommenheit zugunsten der Bundesregierung kann daraus nicht gefolgert werden. Treffen als solche sind daher grundsätzlich ungeeignet, die Befangenheit von Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts zu begründen.

2. Bedeutung der Anhängigkeit der Organstreitverfahren

Etwas anderes könnte daraus folgen, dass während des Abendessens Organstreitverfahren mit der Bundeskanzlerin bzw. der Bundesregierung als Antragsgegner anhängig waren. Über konkrete Verfahren vor dem BVerfG darf bei einer solchen Gelegenheit wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung und der richterlichen Unabhängigkeit gem. Art. 97 I GG nicht gesprochen werden. Würde hingegen allein die Anhängigkeit von Verfahren, bei denen andere Verfassungsorgane unmittelbar beteiligt sind, erfordern, dass derartige Treffen nicht stattfinden dürfen, könnten sie letztlich wohl gar nicht stattfinden. Bei dem BVerfG sind schließlich ständig Verfahren anhängig, welche das Handeln oberster Verfassungsorgane – auch der Bundesregierung – zum Gegenstand haben. Der Verzicht auf Zusammenkünfte von Richter*innen des BVerfG und Mitgliedern anderer Verfassungsorgane wäre Zeichen eines Misstrauens gegenüber Mitgliedern des BVerfG, das dem grundgesetzlichen und einfachrechtlichen Bild von Richter*innen des Bundesverfassungsgericht nicht entspricht. Die Vorschriften zur Wahl von Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts gem. Art. 94 I GG i. V. m. §§ 3 ff. BVerfGG gehen davon aus, dass die Personen unabhängig und distanziert sind und damit in der Lage sind, unvoreingenommen und objektiv zu richten. Allein Zusammenkünfte und Gespräche mit Mitgliedern anderer oberster Verfassungsorgane kann daran nichts ändern.[11]Zum Absatz BVerfG NJW 2021, 2797, 2799 f.

In Bezug auf Äußerungen in der Öffentlichkeit ist zwar grundsätzlich umso größere Zurückhaltung geboten, je näher die Verhandlung des anhängigen Verfahrens rückt. Denn dann kann eher der Eindruck entstehen, der Richter/die Richterin sei vorfestgelegt. Das Zeitmoment ist aber nicht allein maßgeblich. Es ist vielmehr eine Beurteilung aller Gesichtspunkte des Einzelfalls erforderlich, wobei insbesondere auf die Äußerung und den Bezug zum anhängigen Verfahren zu schauen ist. Im streitgegenständlichen Abendessen und auch anderen Zusammenkünften kommt der wechselseitige Respekt von Verfassungsorganen zum Ausdruck, ein sachlicher Bezug zu den anhängigen Organstreitverfahren besteht hingegen nicht.[12]Zum Absatz BVerfG NJW 2021, 2797, 2780.

Vernetztes Lernen: Die Voraussetzungen für einen begründeten und erfolgreichen Antrag sind hoch. Allein die Äußerung einer politische Auffassung vor der Ernennung zum Richter/zur Richterin genügt nicht. Erforderlich ist ein innerer Zusammenhang zwischen einer politischen Überzeugung und der Rechtsauffassung, was sich nach einer Gesamtwürdigung bestimmt. In welchem Fall nahm das BVerfG in jüngerer Zeit eine begründete Besorgnis der Befangenheit an?
Richterin Wallrabenstein wurde im Verfahren auf Erlass einer Vollstreckungsanordnung (§ 35 BVerfGG) für befangen erklärt.[13]S. BVerfG NVwZ 2021, 480. Im Zeitpunkt der Ausgangsentscheidung zum Ultra-vires-Handeln von EZB und EuGH (hierzu näher unsere Aufbereitung https://examensgerecht.de/eugh-und-ezb-ultra-vires/) war sie noch nicht Richterin des BVerfG. Nach ihrer Wahl aber vor der Ernennung zur Richterin des BVerfG äußerte sie sich in einem Zeitungsinterview zu den Verpflichtungen der EZB. Man müssen nach einem Streit irgendwann „Entschuldigung“ sagen und „Schwamm drüber, lasst uns nach vorne blicken“. Die Äußerungen sind deshalb wesentlich, weil Wallrabenstein bereits zur Richterin am Bundesverfassungsgericht gewählt wurde. Nach diesen Äußerungen müsse – so das BVerfG – ein objektiver Beobachter befürchten, dass Wallrabenstein in einem für die Vollstreckungsanordnung wesentlichen Punkt bereits vorfestgelegt sei. Auch könnten die Äußerungen so verstanden werden, als seien die Umsetzung des Urteils und der Erlass einer Vollstreckungsanordnung im Grunde politische Materien.[14]Zum Absatz BVerfG NVwZ 2021, 480 ff.
Auch in diesem Kontext gibt es kaum absolute Antworten. So formuliert das BVerfG: „Die Annahme einer Besorgnis der Befangenheit erfordert stets eine Gesamtwürdigung von Inhalt, Form und Rahmen (Ort, Adressatenkreis) der jeweiligen Äußerung sowie des sachlichen und zeitlichen Bezugs zum in Rede stehenden Verfahren“.[15]BVerfG NVwZ 2021, 480, 482. In der Klausur muss man also argumentativ und einzelfallbezogen begründen, warum Zweifel an der Unvoreingenommenheit berechtigt sind. Interessant ist, dass das BVerfG dazu tendiert, für eine erfolgreiche Ablehnung einen strengeren Maßstab anzulegen als im Zivil- und Strafprozess. Das Wahlverfahren für Richter*innen des BVerfG gewährleiste ein höheres Maß an Objektivität.[16]Näher zum Ganzen und m. w. N. zur Rechtsprechung des BVerfG Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 12. Aufl. 2021, Rn. 74a.

Allein die zeitliche Nähe zwischen dem Abendessen und der mündlichen Verhandlung der Organstreitverfahren führt folglich nicht zu Zweifeln an der Unvoreingenommenheit und die Befangenheit von Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts kann damit nicht begründet werden.

B. Ergebnis

Das Ablehnungsgesuch gem. § 19 BVerfGG stützt sich folglich auf eine gänzlich unzureichende Begründung und ist daher offensichtlich unzulässig und damit nicht erfolgreich.


Zusatzfragen

1. Genügt es für die Annahme der Besorgnis der Befangenheit, dass der Richter/die Richterin ständig eine Rechtsauffassung vertritt und sich das Verfahren auf eine Änderung der Rechtslage richtet?
Entscheidend für die Annahme der Besorgnis der Befangenheit ist, ob bei vernünftiger Würdigung aller Einzelfallgesichtspunkte Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit und Objektivität des Richters/der Richterin zu zweifeln. Richter*innen müssen einer der eigenen widersprechenden Rechtsauffassung frei gegenüberstehen und dürfen nicht festgelegt sein. Selbst die ständige Vertretung einer Rechtsauffassung führt aufgrund der gebotenen Gesamtwürdigung von Äußerung und Bezug zum Verfahren nicht per se zu der Annahme, dass der Richter/die Richterin einer abweichenden Rechtsauffassung voreingenommen gegenübersteht. Es müssen zusätzliche Umstände hinzutreten, die Zweifel verständlich erscheinen lassen, dass der Richter/die Richterin die Rechtsfrage nicht mehr frei und unbefangen in den Blick nimmt.[17]Vgl. hierzu BVerfG NVwZ 2021, 480, 482 f.
2. Wie werden Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts gewählt?
Nach Art. 94 I 2 GG werden die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt. Nach Art. 94 I 1 GG sind Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts Bundesrichter*innen und andere Mitglieder. Einfachgesetzlich regelt § 2 III 1 BVerfGG, dass von den acht Richter*innen eines Senats (vgl. § 2 I, II BVerfGG) drei Richter aus der Zahl der Richter*innen an den obersten Gerichtshöfen des Bundes gewählt werden. Nach § 3 I, II BVerfGG müssen die Kandidaten zum Bundestag wählbar (Art. 38 III GG, § 15 BwahlG) und die Befähigung zum Richteramt nach dem DRiG haben.
Acht der insg. 16 Richter*innen des BVerfG (§§ 2 I, II BVerfGG) werden vom Bundestag gewählt. Nach § 6 I BVerfGG erfolgt die Wahl nach Vorschlag des Wahlausschusses durch eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Stimmen der Mitglieder (doppelt qualifizierte Mehrheit) ohne Aussprache mit verdeckten Stimmzetteln. Der Wahlausschuss besteht gem. § 6 II BVerfGG aus zwölf Mitgliedern des Bundestags und wird durch Verhältniswahl vom Bundestag gewählt. Nach § 6 IV BVerfGG sind die Mitglieder des Wahlausschusses zur Verschwiegenheit über die persönlichen Verhältnisse der Bewerber*innen verpflichtet, was dem Schutz der Autorität der späteren Richter*innen dient. Im Bundestag ist eine direkte Wahl nach Vorschlag durch den Wahlausschuss vorgesehen, womit die vorherige umstrittene indirekte Wahl der Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts durch den Wahlausschuss selbst im Jahr 2015 abgelöst wurde.[18]Näher und m. w. N. Walter, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Werkstand: 94. EL 2021, Art. 94 Rn. 20.
Die anderen acht Richter*innen des BVerfG werden gem. § 7 BVerfGG direkt vom Bundesrat mit zwei Dritteln der Stimmen nach einem Beschlussvorschlag einer Findungskommission gewählt.

Zusammenfassung:

1. Die Besorgnis der Befangenheit eines Richters/einer Richterin des BVerfG erfordert einen Grund, der Zweifel an der Unparteilichkeit des Richters/der Richterin rechtfertigen kann. Auf die tatsächliche Befangenheit oder Parteilichkeit kommt es dabei ebenso wenig an wie darauf, ob sich der Richter/die Richterin selbst für befangen hält. Maßgeblich ist, ob bei Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit zu zweifeln. Allein der Schein einer möglichen Voreingenommenheit soll vermieden werden.

2. Die zeitliche Nähe einer Äußerung zum Verfahren ist dabei ein Gesichtspunkt, der allein nicht ausreicht, die Befangenheit zu begründen. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung von Einzelfallgesichtspunkten betreffend die Äußerung und den Bezug zum Verfahren.

3. Kooperationstreffen von Richter*innen des Bundesverfassungsgerichts und Mitgliedern anderer Verfassungsorgane fördern das gedeihliche Zusammenwirken der Verfassungsorgane im Sinne des ungeschriebenen Gebots der Verfassungsorgantreue und können als solche den Schein der Voreingenommenheit nicht begründen.


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