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OVG Lüneburg, Beschl. v. 26.08.2020 – 11 LC 251/19 – DVBl 2021, 123

Sachverhalt

(leicht verändert und gekürzt)

Der A-e.V. (A) engagiert sich gegen Rüstungsexporte. Er zeigte am 08.05.2017 bei der zuständigen Behörde einen Demonstrationszug am 14.05.2017 zwischen 14:00 und 17:00 durch die Stadt Celle (Niedersachsen) an. Das Motto: „Von Deutschland geht Krieg aus! Stoppt den Waffenhandel!“. Die angezeigte Route verläuft auch über allgemein zugängliche, private Straßen und Plätze der Firma L, die in der Rüstungsindustrie tätig ist und in Angrenzung zu diesen allgemein zugänglichen Straßen ein eingezäuntes Werksgelände hat. Die allgemein zugänglichen Flächen der L sind nicht durch Absperrungen versehen und es wird nicht kenntlich gemacht, dass L Eigentümerin der Flächen ist.

Die zuständige Behörde bestätigte am 11.05.2017 nach einem Kooperationsgespräch mit A die Versammlung, erteilte aber folgende Beschränkung: „Die Route wird so verlegt (es folgt eine detaillierte Nennung der alternativen Route), dass der Demonstrationszug nicht über die privaten Flächen der Firma L führt, da diese die Nutzung ihrer Wege, Straßen und Plätze für die Versammlung untersagt habe. Ohne deren Zustimmung dürfe der Aufzug nicht über deren Liegenschaften führen.“ Die Streckenverlegung führte dazu, dass die Strecke etwas weiter vom Gelände der L entfernt war. Die Beschränkung wurde begründet und mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen.

Der Demonstrationszug fand am Sonntag den 14.05.2017 grundsätzlich gemäß der verlegten Route statt. Abweichend von der in der Beschränkung vorgesehenen Möglichkeit einer Kundgebung vor dem Südtor, bewegte sich der Aufzug – mit Zustimmung von Polizei und der L – statt an das von der zuständigen Behörde verfügte Südtor aber bis an das Haupttor des Werkes, wo eine Kundgebung stattfand.

Am 06.06.2017 erhebt A Klage gegen die Beschränkung, soweit sie die Route von den privaten Flächen auf andere Wege umleitete. Von der Klage ausgenommen ist die Umlegung, soweit sie die Verlegung des Aufzuges vom Haupttor zum Südtor betrifft.

Hat die Klage vor dem Verwaltungsgericht Erfolg?


Skizze


Gutachten

Die Klage von A hat Erfolg, wenn sie zulässig und soweit sie begründet ist.

A. Zulässigkeit

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges richtet sich mangels aufdrängender Sonderzuweisung nach § 40 I 1 VwGO. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit ist dabei nach der modifizierten Subjektstheorie eine solche, bei der die streitentscheidenden Normen einseitig einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten. Streitentscheidend ist hier § 8 I NVersG[1]Vgl. parallel § 15 I VersG Bund „von bestimmten Auflagen abhängig machen“. Das VersG Bund wirkt in den Bundesländern fort, die nach Wegfall des Art. 74 I Nr. 3 GG a.F. kein eigenen … Continue reading, der die zuständige Behörde als Träger öffentlicher Gewalt einseitig berechtigt. Da die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Art ist und keine abdrängende Sonderzuweisung einschlägig ist, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

II. Statthafte Klageart (P)

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, § 88 VwGO. A wendet sich gegen die Beschränkung der Versammlung. Da eine Versammlung keiner Genehmigung bedarf (Art. 8 I GG), handelt es sich hierbei nicht um eine Nebenbestimmung gem. § 36 VwVfG i.V.m. § 1 I NVwVfG[2]Folgend wird auf die Verweisnorm verzichtet. Die Beschränkung stellt vielmehr selbst einen Verwaltungsakt gem. § 35 S. 1 VwVfG dar. Dieser hat sich durch Zeitablauf erledigt. Statthaft könnte damit eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog[3]Analog, weil § 113 I 4 VwGO direkt nur die Erledigung nach Klageerhebung aber vor Aufhebungserklärung durch das VG erfasst. § 113 I 4 VwGO sein.

Die für die Analogie erforderliche Regelungslücke könnte aufgrund der Möglichkeit einer allgemeinen Feststellungsklage gem. § 43 I VwGO abzulehnen sein, wenn Erledigung vor Klageerhebung eintritt.[4]S. BVerwG NVwZ 2000, 63,  64. Die Befugnis zum Erlass eines VAs könnte ein überprüfbares Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 I VwGO darstellen[5]Dafür Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO,  § 113 Rn. 99; dagegen Rozek, JuS 1995, 414, 415.

Für eine analoge Anwendung von § 113 I 4 VwGO spricht der Umstand, dass es nicht von der Zufälligkeit des Erledigungszeitpunkts abhängen darf, ob unterschiedliche Anforderungen an die Zulässigkeit gestellt werden.[6]Vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1421; Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO,  § 113 Rn. 99. Da zumindest nach der Rspr. des BVerwG bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Falle der Erledigung vor Klageerhebung (und vor Bestandskraft des VA) die Fristanforderungen nach § 74 I VwGO nicht greifen und zudem ein Vorverfahren nach § 68 VwGO entbehrlich sein soll,  bleiben kaum unterschiedliche Anforderungen an die Zulässigkeit von allgemeiner Feststellungsklage und Fortsetzungsfeststellungsklage, wenn Erledigung vor Klageerhebung eingetreten ist.[7]Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL, Juli 2020, § 113 Rn. 100, 107. Schließlich ist auch bei der Anwendung von § 43 I VwGO bei Erledigung vor Klageerhebung ein besonderes Feststellungsinteresse parallel zur Fortsetzungsfeststellungsklage erforderlich.[8]Möstl, in: BeckOK-VwGO, 56. Ed. Stand: Oktober 2020, Art. 43 Rn. 24. Allein das Erfordernis einer Klagebefugnis bei der Fortsetzungsfeststellungsklage (als verlängerter Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage), welche bei § 43 I VwGO nicht gleichermaßen gefordert wird, spricht für divergierende Voraussetzungen und damit dafür, die Fortsetzungsfeststellungsklage bei Erledigung vor Klageerhebung analog § 113 I 4 VwGO zu behandeln.

Jedenfalls wenn man die Fortsetzungsfeststellungsklage als besondere Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage einordnet,[9]So Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO,  § 113 Rn. 98; für eine besondere Form der Feststellungsklage hingegen Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL, Juli 2020, § 113 Rn. 107, … Continue reading  spricht zudem § 43 II VwGO für eine Spezialität des § 113 I 4 VwGO auch bei Erledigung vor Klageerhebung. § 113 I 4 VwGO ist damit die sachnähere Regelung bei einer Erledigung auch vor Klageerhebung.[10]Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL, Juli 2020, § 113 Rn. 107; so auch die überwiegende Rechtsprechung des BVerwG, vgl. BVerwG, NVwZ-RR 2011, 279, 280 m.w.N. Statthaft ist hier folglich eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 I 4 VwGO.

III. Klagebefugnis

Analog[11]Str. vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1425. § 42 II VwGO muss A geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Eine Verletzung muss zumindest möglich sein. Als Adressat des belastenden VAs ist es nicht ausgeschlossen, dass A zumindest in Art. 2 I GG verletzt ist. Da die Beschränkung zudem die geplante Route des Demonstrationszugs betrifft, ist es nicht ausgeschlossen, dass A in seiner Versammlungsfreiheit aus Art. 8 I GG verletzt ist. Mithin ist A klagebefugt.

IV. Fortsetzungsfeststellungsinteresse

Auch zukünftig könnte A auf den Flächen der L demonstrieren wollen. Er hat ein Interesse daran, vergleichbare Demonstrationszüge zu veranstalten, sodass eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht.[12]OVG Lüneburg, DVBl 2021,  123, 124. Darüber hinaus handelt es sich bei einer Versammlungsbeschränkung, die kurzfristig vor Versammlungsbeginn erlassen wird, um einen sich typischerweise schnell erledigenden VA, sodass vor dem Hintergrund von Art. 19 IV GG auch insofern ein Feststellungsinteresse besteht.[13]S. näher Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1427; da das OVG Lüneburg schon eine Wiederholungsgefahr annimmt, geht es auf weitere mögliche Feststellungsinteressen nicht ein. A hat ein Feststellungsinteresse.

V. Vorverfahren

Der Durchführung eines Vorverfahrens bedarf es in diesem Fall in Niedersachsen nicht, § 68 I 2 VwGO i.V.m. § 80 I NJG.

Vernetztes Lernen: Ist ein Vorverfahren nicht explizit gesetzlich ausgeschlossen: Bedarf es eines solchen im Falle einer Fortsetzungsfeststellungsklage?
Die Frage stellt sich nur, wenn das Vorverfahren nicht nach § 68 I 2 VwGO ausgeschlossen ist.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage tritt an die Stelle einer ursprünglich statthafte Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage. Ist eine solche unzulässig, darf an deren statt nicht eine zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage treten. Unzulässig ist daher auch eine Fortsetzungsfeststellungsklage, wenn eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage im Zeitpunkt der Erledigung unzulässig gewesen wäre. Tritt Erledigung nach Ablauf der Widerspruchsfrist nach § 70 VwGO ein, muss ein Widerspruch eingeleitet sein, anderenfalls ist die Fortsetzungsfeststellungsklage unzulässig. (Hier lassen sich Probleme mit der Rechtsbehelfsbelehrung problemlos in eine Klausur einbauen, §§ 70 II, 58 VwGO.)[14]Zu diesem Absatz Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1428 f.
Erledigt sich der Verwaltungsakt vor Ablauf der Widerspruchsfrist, ist ein Widerspruchsverfahren hingegen nach h.M. nicht durchzuführen und nicht statthaft. Nach einer anderen Ansicht ist hingegen auch bei Erledigung vor Ablauf der Widerspruchsfrist die Durchführung eines Vorverfahrens erforderlich. Für die h.M. spricht die teleologische Auslegung: Der Verwaltung ist es nicht mehr möglich, den VA wegen Unzweckmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit aufzuheben, wenn er erledigt ist.[15]Vgl. zu den Zwecken Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1354. Berücksichtigt man den weiteren Zweck des Vorverfahrens, dem/der Kläger*in eine weitere Rechtsschutzmöglichkeit zu geben, könnte man auch der Minderheitsmeinung folgen. Anders ist es hingegen, wenn das Interesse gerade in der gerichtlichen Feststellung liegt. Für die h.M. spricht auch, dass die VwGO die behördliche Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht vorsieht. Dem kann entgegnet werden, dass, wenn gem. § 44 V VwVfG die Nichtigkeit des VA jederzeit von der Behörde festgestellt werden kann, eine behördliche Feststellung der Rechtswidrigkeit erst recht möglich sein muss. Andererseits könnte man wie in § 44 V VwGO eine Entscheidung des Gesetzgebers fordern und das vorherige a-fortiori-Argument damit ablehnen.[16]Zu diesem Absatz und Streit Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1430 ff.; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 18 Rn. 55.

VI. Klagefrist

Ob eine Fortsetzungsfeststellungsklage fristgebunden i.S.v. § 74 I VwGO ist, ist umstritten. Die Fristberechnung erfolgt gem. § 57 II VwGO i.V.m. § 222 I ZPO nach §§ 187 I, 188 II BGB. Fristende wäre folglich im Fall – je nachdem ob auf die Bekanntgabe des VA oder die Erledigung abzustellen ist[17]Vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020 Rn. 1433. – der 11.06.2017 oder der 14.06.2017. Die Klageerhebung am 06.06.2017 wahrt mithin eine etwaige Frist, sodass es einer Stellungnahme zur Frage, ob die Fortsetzungsfeststellungsklage fristgebunden ist nicht bedarf.

Vernetztes Lernen: Ist die Fortsetzungsfeststellungsklage fristgebunden?
War im Zeitpunkt der Erledigung eine Anfechtungsklage verfristet, ist auch eine Fortsetzungsfeststellungsklage verfristet (unstreitig). Eine unzulässige Anfechtungsklage kann nicht aufgrund der Erledigung zu einer zulässigen Fortsetzungsfeststellungsklage werden.
Umstritten ist der Fall, dass die Anfechtungsklage im Zeitpunkt der Erledigung hätte erhoben werden können, der VA bei der Erledigung also noch nicht bestandskräftig war. Teils wird eine Fristbindung auch der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß oder analog § 74 I VwGO befürwortet.[18]So z.B. R.P. Schenke, JuS 2007, 697, 700. Dagegen spricht, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage ihrer Natur nach eine Feststellungsklage und keine Anfechtungsklage (bzw. Verpflichtungsklage) ist. Feststellungsklagen unterliegen keiner Fristbindung. Auch die Zwecke der Frist – Rechtssicherheit herzustellen und Vertrauensschutz dadurch zu gewährleisten, dass der VA bestandskräftig wird – greifen bei bereits erledigten VAen nicht.[19]So die h.M. vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2020, Rn. 1433 f.; aus der Rspr. vgl. nur BVerwG NVwZ 2000, 63, 64; VGH München BeckRS 2018, 21843 Rn. 21.

VII. Klagegegner

Die Klage ist analog § 78 I Nr. 1 VwGO gegen den Rechtsträger der zuständigen Behörde zu richten.Das Organstreitverfahren von A ist zulässig.

VIII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

Der A-e.V. ist nach §§ 61 Nr. 1 Alt. 2, 63 Nr. 1 VwGO beteiligten- und gem. § 62 III VwGO prozessfähig, wenn er sich durch den Vorstand vertreten lässt. Der Klagegegner ist gem. §§ 61 Nr. 1, 63 Nr. 2 VwGO beteiligten- und gem. § 62 III VwGO prozessfähig, wenn er sich entsprechend vertreten lässt.

IX. Zwischenergebnis

Die Fortsetzungsfeststellungsklage von A ist zulässig.

B. Begründetheit

Die Fortsetzungsfeststellungsklage von A ist begründet, wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig war und A in seinen Rechten verletzt hat, vgl. § 113 I 4 VwGO.

I. Ermächtigungsgrundlage

Rechtsgrundlage für den Erlass von Beschränkungen einer Versammlung ist in Niedersachsen § 8 I NVersG[20]Vgl. auf Bundesebene und in einigen anderen Bundesländern § 15 I VersG Bund., der Ausprägung der Schranke der Versammlungsfreiheit in Art. 8 II GG ist.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

Es handelte die zuständige Behörde. Eine Anhörung nach § 28 I VwVfG ist erfolgt und der VA wurde begründet, § 39 I VwVfG. Der VA ist formell rechtmäßig.

III. Materielle Rechtmäßigkeit

Der VA müsste materiell rechtmäßig sein.

1. Voraussetzungen der Rechtsgrundlage

a) Versammlung unter freiem Himmel

Bei dem Demonstrationszug handelt es sich um eine Zusammenkunft von Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung und Kundgebung. Damit liegt eine Versammlung gem. § 2 NVersG vor, die zudem unter freiem Himmel stattfand.

b) Unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

Öffentliche Sicherheit gem. § 8 I NVersG[21]Parallel: § 15 I VersG Bund. umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter Einzelner und den Bestand des Staates und dessen Einrichtungen.[22]Kingreen/Poscher, POR, 11. Aufl. 2020, § 7 Rn. 2. Eine unmittelbare Gefahr setzt eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Güter führt.[23]OVG Lüneburg, DVBl. 2021, 123, 124. Die von A angezeigte Versammlung sollte über Straßen und Wege führen, die im Eigentum der L standen, sodass die Grundrechte der L auf Schutz des Eigentums bzw. des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 I GG betroffen waren. L stimmte der Nutzung dieser Flächen durch die Versammlung nicht zu. Es besteht somit eine unmittelbare – wenn auch kurzfristige – Gefahr  für das Eigentum der L als Teil des Schutzguts der öffentlichen Sicherheit.[24]Zu diesem Absatz OVG Lüneburg DVBl. 2021,  123, 124.

Vernetztes Lernen: Ist auch das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb von der Eigentumsfreiheit des GG geschützt?
Ob das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG fällt, ist umstritten. Nach dem BVerfG umfasst das Recht nicht bloße Gewinnchancen und tatsächliche Gegebenheiten wie Geschäftsverbindungen, den Kundenstamm oder die Marktstellung[25]BVerfGE 77, 84, 118. Die von Art. 14 I GG nicht geschützten Erwerbschancen müssen von Eigentumspositionen abgegrenzt werden. Werden Rechtsbestandteile des Gewerbebetriebs beschränkt, die für die Gewinnerhaltung notwendig sind, kann ein Schutz gem. Art. 14 I GG angenommen werden.[26]S. näher Sodan/Ziekow, GK ÖR, 9. Aufl. 2020, § 42 Rn. 10. Im Fall bleibt die Frage offen, da auch das Eigentum in seiner Befugnis, andere von der Nutzung auszuschließen, betroffen ist.

2. Rechtsfolge

§ 8 I NVersG eröffnet Ermessen. Hier könnte ein Ermessensfehler in der Form einer Ermessensüberschreitung bzw. eines Verstoßes gegen Grundrechte vorliegen.[27]Vertretbar wäre wohl auch die Annahme eines Ermessensnichtgebrauch, wenn die Behörde davon ausgeht, die Versammlungsfreiheit komme auf privaten Flächen schon gar nicht zum Tragen; zu verschiedenen … Continue reading Die Versammlungsbehörde könnte die Bedeutung und Tragweite der Versammlungsfreiheit von A aus Art. 8 I GG verkannt haben. Hierfür müsste A sich auch in Bezug auf die Versammlung auf privaten Flächen auf Art. 8 I GG berufen können und es dürfte kein gerechter Ausgleich zwischen der Versammlungsfreiheit des A aus Art. 8 I GG und der Eigentumsfreiheit der L aus Art. 14 I GG hergestellt worden sein.

a) Versammlung auf privaten Flächen (P)

Fraglich ist, ob die Versammlungsfreiheit der A auch das Recht umfasst, auf privaten Flächen eine Demonstration abzuhalten.

Art. 8 I GG gewährleistet den Grundrechtsträgern – über Art. 19 III GG auch A – ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung.[28]OVG Lüneburg, DVBl 2021, 123, 124 m.w.N. Die Versammlungsfreiheit gewährt aber kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Sie gewährt insbesondere keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder nur zu bestimmten Zwecken betreten werden dürfen.[29]BVerfG NJW 2011, 1201, 1204 Rn. 65 – Fraport. Wo ein allgemein öffentlicher Verkehr stattfindet, verbürgt die Versammlungsfreiheit auch die Durchführung von Versammlungen. Hier können Bürger*innen ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen.[30]OVG Lüneburg, DVBl 2021, 123, 124 f. Wird heute die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen durch weitere Foren wie Einkaufszentren oder durch Private geschaffene und betriebene Plätze zum Verweilen, Begegnen oder generell zur Freizeitgestaltung ergänzt bzw. ersetzt, muss auch auf solchen Flächen die Versammlungsfreiheit zur Geltung gebracht werden können, wenn die Betreiber und Eigentümer der Flächen unmittelbar oder mittelbar über die Drittwirkung an Grundrechte gebunden sind.[31]OVG Lüneburg, DVBl 2021, 123, 125; vgl. auch BVerfG NJW 2015, 2485 Rn. 5.

Bei den Flächen der L erfolgt keine individuelle Zugangskontrolle und der Zugang wird auch nicht nur für bestimmte Zwecke gewährt. Absperrungen bestehen nicht. Die Flächen sind nicht als privat gekennzeichnet und sind dem Verkehr entsprechend nicht nur für bestimmte Zwecke eröffnet. Die Flächen und Plätze im Eigentum von L sind damit der Allgemeinheit zugänglich gemacht. Sie stellen Orte allgemeiner Kommunikation dar. Da Demonstrationen auf öffentlichen Straßen und Plätzen ihren natürlichen Platz haben, ist es auch unerheblich, dass sie nicht zum Flanieren oder Verweilen genutzt werden.[32]OVG Lüneburg, DVBl 2021, 123, 125.

Die Grundrechte stellen eine objektive Werteordnung dar, sodass Art. 8 I GG im Wege der mittelbaren Drittwirkung auch von der L zu beachten ist und mit ihren Grundrechten in Ausgleich gebracht werden muss.[33]Vgl. zu einer ähnlichen Konstellation BVerfG NJW 2015, 2485, 2485f. Rn. 6. Damit umfasst die Versammlungsfreiheit der A auch das Recht, auf den privaten Flächen der L zu demonstrieren, soweit diese keinen Zugangsbeschränkungen unterliegen oder der Zweck erkennbar auf bestimmte Verhaltensweisen begrenzt wurde und die somit Orte der allgemeinen Kommunikation darstellen.

b) Ausgleich zur Eigentumsfreiheit der L (P)

Die Versammlungsfreiheit von A aus Art. 8 I GG und die Eigentumsfreiheit der L aus Art. 14 I GG sind im Wege praktischer Konkordanz derart in einen Ausgleich zu bringen, dass beide Freiheiten zur größtmöglichen Wirksamkeit gelangen. Für die Versammlungsfreiheit der A spricht, dass der Streckenverlauf, soweit er über die Flächen der L führt, die in der Rüstungsindustrie tätig ist, einen unmittelbaren inhaltlichen Bezug zum Anliegen der Versammlung aufweist. Die Versammlung richtete sich unmittelbar gegen Rüstungsexporte. Der Bezug zum Werk der L war durch die Streckenverlegung durch die Versammlungsbehörde geringer, sodass sich die Beschränkung auch auf das Anliegen des A auswirkte, die ihre Meinung in unmittelbarer Nähe zum Werk kundtun wollte.[34]Zu diesem Absatz OVG Lüneburg, DVBl 2021, 123, 126.

In das Eigentumsrecht der L aus Art. 14 I GG, das auch die freie Nutzung des Eigentums schützt, wurde hingegen nicht erheblich eingegriffen. Innerörtliche Straßen stellen den klassischen Raum öffentlicher Kommunikation dar. Werden private Flächen für den öffentlichen Verkehr geöffnet, entsprechen sie dem Typus des öffentlichen Straßenraums. Es besteht mithin ein Unterschied zwischen solchen Flächen, die allein privat genutzt werden – z.B. ein Wohngrundstück –, und solchen, die dem öffentlichen Verkehr freigegeben sind. Auch die zeitliche Begrenzung der Demonstration auf drei Stunden und die Tatsache, dass sie an einem Sonntag – mit demnach weniger Zu- und Abgangsverkehr zum Werk der L – stattfand, mildert die Intensität des Eingriffs.

Eine unzumutbare Beeinträchtigung des Eigentums der L liegt mithin nicht vor. L hatte mithin die Versammlung auch auf ihren allgemein zugänglichen Flächen hinzunehmen. Für die Zulassung bzw. Beschränkung der Versammlung kam es nicht auf ein Einverständnis der L an.

IV. Verletzung der Rechte von A

Die Beschränkung der Versammlungsbehörde überschreitet damit die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage gem. § 8 I NVersG und stellt einen Verstoß gegen die Versammlungsfreiheit der A aus Art. 8 I GG dar. Damit wurde A durch den rechtswidrigen VA auch in ihren Rechten verletzt.

D. Ergebnis

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig und begründet und mithin erfolgreich.


Zusatzfragen

L war mittelbar an Grundrechte gebunden. Wie sind gemischt-wirtschaftliche Unternehmen an Grundrechte gebunden? Worauf kommt es an?
An gemischt-wirtschaftliche Unternehmen beteiligen sich Private und die öffentliche Hand. Nach der Rspr. besteht eine unmittelbare Grundrechtsbindung immer dann, wenn das Unternehmen von der öffentlichen Hand beherrscht wird.[35]BVerfG NJW 2011, 1201, 1202f. Rn. 49 ff. – Fraport. Dann greift Art. 1 III GG. Dazu müssen mehr als die Hälfte der Anteile in öffentlicher Hand stehen. Teils wird eine Sperrminorität als ausreichend für eine unmittelbare Grundrechtsbindung gehalten. Teils wird nicht maßgeblich auf die Beherrschungsfrage abgestellt, sondern darauf, ob die Verfolgung öffentlicher Aufgaben zum Gründungszweck gehört.[36]So Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 92 EL. August 2020, Art. 1 Abs. 3 Rn. 117. Teils wird angenommen, Art. 1 III GG beziehe sich nicht auf das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen als solches – da die privaten Anteilseigner grundrechtsberechtigt sind –, sondern nur auf die öffentlich-rechtlichen Anteilseigner.[37]So Höfling, in: Sachs, GG. 8. Aufl. 2018, Art. 1 Rn. 108 f.
Sind gemischtwirtschaftliche Unternehmen grundrechtsberechtigt?
Diese Frage ist die Kehrseite der vorherigen Frage. Die Rechtsprechung stellt auch hier darauf ab, ob das Unternehmen von der öffentlichen Hand beherrscht wird, wobei wiederum maßgeblich auf die Eigentumsanteile abgestellt wird. Hat die öffentliche Hand über 50 % der Anteile, wird eine Grundrechtsberechtigung abgelehnt. Die kategorische Versagung wird damit angezweifelt, dass die Grundrechtsstellung privater Gesellschafter*innen missachtet würde.[38]S. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 92 EL. August 2020, Art. 1 Abs. 3 Rn. 56. Dagegen kann angeführt werden, dass es die Entscheidung der privaten Gesellschafter*innen ist, ob sie in Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung tätig sein wollen. Die fehlende Grundrechtsberechtigung kann damit auch ihnen gegenüber gerechtfertigt werden. Auch hier gibt es andere Ansätze, bei denen teils auf den Gesellschaftszweck abgestellt wird, d.h. bei Verfolgung eines öffentlich-rechtlichen Zwecks besteht keine Grundrechtsberechtigung und vice versa.[39] S. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 92 EL. August 2020, Art. 1 Abs. 3 Rn. 56.
Was sind die Leitentscheidungen des BVerfG zur Versammlungsfreiheit?
1. „Brokdorf“, BVerfG NJW 1985, 2395: Die nach § 14 VersG Bund bestehende Anmeldepflicht für Versammlungen unter freiem Himmel ist verfassungskonform, da sie verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass bei Spontanversammlungen (sich augenblicklich bildende Versammlungen aus aktuellem Anlass ohne Veranstalter) keine Anmeldepflicht besteht. Ferner nahm das BVerfG an, dass die Schwelle für behördliches Eingreifen umso höher ist, je mehr die Veranstalter*innen im Rahmen von vertrauensbildenden Maßnahmen kooperieren. Ein weiterer Schwerpunkt war die Annahme, dass eine Versammlung im Ganzen nicht bereits deshalb als unfriedlich anzusehen ist, weil eine Minderheit gewalttätig wird.
2. „Eilversammlungen“, BVerfG NJW 1992, 890: Die Anmeldepflicht nach § 14 VersG Bund ist auch in Bezug auf Eilversammlungen (geplante Versammlungen, die nicht unter Einhaltung der Frist des § 14 VersG Bund angemeldet werden können) verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass Eilversammlungen anzumelden sind, sobald die Möglichkeit hierzu besteht. Auf der Frist des § 14 VersG Bund darf dann nicht beharrt werden.
3. „Fraport“, BVerfG NJW 2011, 1201: Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen, die von der öffentlichen Hand beherrscht sind, unterliegen einer unmittelbaren Grundrechtsbindung. Die Versammlungsfreiheit gewährt kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten, gewährt aber die Durchführung von Versammlungen dort, wo ein allgemein öffentlicher, kommunikativer Verkehr eröffnet ist. „Versammlung unter freiem Himmel“ in Art. 8 II GG zielt nicht auf einen nicht überdachten Veranstaltungsort, sondern ist teleologisch so zu verstehen, dass es auf eine unmittelbare Auseinandersetzung mit einer unbeteiligten Öffentlichkeit ankommt, womit höhere Gefahren verbunden sind.

Zusammenfassung:

1. Auch bei Erledigung vor Erhebung einer Anfechtungsklage ist die Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 I 4 VwGO statthaft, wenngleich auch eine allgemeine Feststellungsklage nach § 43 I VwGO denkbar ist.

2. Bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage bedarf es nach h.M. keines Vorverfahrens, wenn Erledigung vor Bestandskraft des VA eintritt. Dann muss auch keine Frist eingehalten werden.

3. Die Versammlungsfreiheit schützt auch das Veranstalten von Demonstrationen auf privaten Flächen, soweit diese der Öffentlichkeit zugänglich gemacht sind, d.h. vom Typus dem öffentlichen Straßenverkehr entsprechen und keine erkennbare andere Zweckbestimmung haben. Voraussetzung ist ferner, dass die privaten Eigentümer*innen zumindest mittelbar an Grundrechte gebunden sind.

4. Im konkreten Fall kommt es auf die Herstellung praktischer Konkordanz zwischen der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 I GG und dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 I GG an.


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