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BVerfG, Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20 u.a. – NJW 2021, 1377

Sachverhalt

(leicht verändert und gekürzt)

Das Land Berlin reagiert Anfang 2020 auf einen angespannten Berliner Wohnungsmarkt mit dem Erlass eines Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen (MWG), dessen Anwendungsbereich auf ungebundenen (frei finanzierten und frei anzubietenden) Wohnraum beschränkt ist. Darin enthalten sind die hier interessierenden Vorschriften:

§ 3 Mietenstopp

(1) Vorbehaltlich der nachfolgenden Regelungen ist eine Miete verboten, die die am 18. Juni 2019 (Stichtag) wirksam vereinbarte Miete überschreitet. Wurde vertraglich eine Staffel- oder Indexmiete vereinbart, ist die zu diesem Stichtag geschuldete Miete maßgeblich. (…)

§ 4 Mietobergrenze

Wird Wohnraum nach Inkrafttreten dieses Gesetzes wieder vermietet oder wird Wohnraum, der zuvor noch nie als Wohnraum vermietet war, erstmalig vermietet, ist unbeschadet der Regelungen des § 3 für dieses und alle nachfolgenden Mietverhältnisse eine Miete verboten, welche die Mietobergrenzen überschreitet, die sich aus den §§ 6 und 7 ergeben.

§ 5 Überhöhte Mieten

 (1) Eine überhöhte Miete im Sinne dieses Gesetzes ist verboten. Eine Miete ist überhöht, soweit sie die nach Berücksichtigung der Wohnlage bestimmte Mietobergrenze aus den §§ 6 oder 7 Absatz 1 um mehr als 20 Prozent überschreitet und nicht nach § 8 genehmigt ist. (…)

§ 6 Mietentabelle

(1) Obergrenzen zur Bestimmung der monatlich zulässigen Miete ergeben sich in Abhängigkeit von der Wohnfläche einer Wohnung nach Maßgabe der folgenden Tabelle: (…)
(3) Für Wohnraum mit moderner Ausstattung erhöht sich die Mietobergrenze nach Absatz 1 um 1 Euro. Eine moderne Ausstattung liegt vor, wenn der Wohnraum wenigstens drei der folgenden fünf Merkmale aufweist: (…)

§ 7 Miete nach Modernisierung

(1) Erhöhen Vermieterinnen und Vermieter nach Inkrafttreten dieses Gesetzes nach durchgeführter Modernisierung (…) die Miete, so ist dies der Investitionsbank Berlin elektronisch oder schriftlich anzuzeigen. Im Fall von Modernisierungsmaßnahmen im Sinne von Satz 1 erhöht sich die zulässige Miete gemäß § 3 und § 6 um nicht mehr als 1 Euro pro Quadratmeter. (…)

§ 8 Härtefälle

(1) Die Investitionsbank Berlin kann zur Vermeidung einer unbilligen Härte auf Grund dieses Gesetzes auf Antrag der Vermieterinnen und Vermieter für das laufende Mietverhältnis sowie alle nachfolgenden Mietverhältnisse eine höhere als die nach den §§ 3 bis 6 zulässige Miete genehmigen, soweit dies aus Gründen, die nicht im Verantwortungsbereich der Vermieterinnen und Vermieter liegen, erforderlich ist. (…)

Frage 1: Ist das Land Berlin für den Erlass des MWG zuständig?

Frage 2: Wäre ein entsprechendes Gesetz auf Bundesebene mit materiellem Verfassungsrecht vereinbar?


Skizze


Gutachten

Frage 1: Zuständigkeit des Landes Berlin

Vorbemerkung
Der erste Teil der Ausarbeitung beruht auf einem hochaktuellen Beschluss des BVerfG. Aufgrund der Aktualität ist die Auseinandersetzung mit dem konkreten Urteil in der Fachliteratur bislang spärlich. Es wird daher v.a. versucht, die Argumentationslinien des BVerfG aufzuzeigen. Das BVerfG bezieht sich relativ stark auf historische Argumente und dabei etwa auch auf die Frage, ob die Materie von Art. 74 I Nr. 18 GG a.F. umfasst war, der bis 2006 auch „das Wohnungswesen“ umfasste. Die Frage, ob mit der Herausnahme dieses Kompetenztitels die Kompetenz an die Länder fiel (Art. 70 I GG), verneint das BVerfG.[1]Vgl. BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 178 ff. Eine derart tiefgründige Auseinandersetzung kann in einer Klausur mangels Kenntnis der Historie m.E. nicht erwartet werden. Entscheidend in der Klausur ist vielmehr eine intensive Auseinandersetzung mit dem vorliegenden (u.a. BGB) und geltenden Gesetzesrecht.

Das Land Berlin ist für den Erlass des MWG gem. Art. 70 I GG zuständig, soweit das GG nicht dem Bund die Gesetzgebungskompetenz verleiht. Eine Verleihung der Gesetzgebungskompetenz erfolgt gem. Art. 70 II GG v.a. über die Vorschriften der ausschließlichen (Art. 71, Art. 73 GG) und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 72, Art. 74 GG).[2]Daneben gibt es viele Zuweisungen der Kompetenz an den Bund aus Einzelbestimmungen, vgl. etwa Art. 79 I, II GG oder Art. 38 III GG. Eine kumulative Kompetenz für einen Regelungsbereich widerspräche dabei der Abgrenzungsfunktion und Verantwortungszuweisung der grundgesetzlichen Kompetenznormen.[3]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 81.

Vernetztes Lernen: Welche ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes gibt es?
Das GG nennt die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes grds. abschließend. Ausnahmen sind:
1. Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache: Gegenstände die nur durch den Bund geregelt werden können, weil sie nur den Bund betreffen (z.B. Festlegung von Bundessymbolen).
2. Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs: eine dem Bund zugewiesene Materie kann nicht geregelt werden, ohne dass gleichzeitig eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird. Ein Übergreifen in den anderen Bereich muss unerlässliche Voraussetzung für die Regelung des zugewiesenen Bereichs sein (z.B. präventive Sicherungsverwahrung im Sachzusammenhang mit Strafrecht, Art. 74 I Nr. 1 GG).
3. Mittels der Annexkompetenz kann die Bundeskompetenz auf Stadien der Vorbereitung und Durchführung ausgedehnt werden (z.B. Bahnpolizei im Rahmen der Bundeskompetenz zu Eisenbahnen, Polizei ist ansonsten Ländermaterie).

I. Regelungen des MWG als „bürgerliches Recht“

Die Regelungen des MWG über Begrenzungen der zulässigen Miethöhe könnten unter den Kompetenztitel „bürgerliches Recht“ i.S.v. Art. 74 I Nr. 1 GG zu fassen sein. Das Land Berlin wäre nach Art. 72 I GG somit dann gesetzgebungskompetent, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat.

Das bürgerliche Recht besteht aus „der Gesamtheit aller Normen, die herkömmlicherweise dem Zivilrecht zugerechnet werden.“[4]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 111. Bürgerliches Recht ist dabei aber kein Gegensatz zum öffentlichen Recht. Die maßgebliche Einordnung zum bürgerlichen Recht hängt davon ab, ob die Normen Privatrechtsverhältnisse regeln.[5]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 111. Liegen Normen schwerpunktmäßig im Privatrecht, stehen jedoch im Kontext mit öffentlich-rechtlichen Regelungen, werden traditionell aber als bürgerlich-rechtlich eingeordnet, handelt es sich um bürgerliches Recht i.S.v. Art. 74 Nr. 1 GG.[6]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 111.

Das Recht über Mietverhältnisse ist in den §§ 535 ff. BGB geregelt; insb. auch über Wohnraummietverhältnisse, vgl. §§ 549 ff. BGB. Die synallagmatischen Pflichten der Mietvertragsparteien ergeben sich grds. aus einem frei geschlossenen Vertrag, der dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist. Auch staatliche Regulierungen in Bezug auf die Vertragskonditionen ändern nichts an der Einordnung zum bürgerlichen Recht, wenn sich diese Anforderungen auf einen privatautonomen Mietvertrag beziehen. Ein Mietvertag ist privatautonom, wenn die Vertragspartner*innenwahl, der Gegenstand des Vertrags, die Dauer und innerhalb der normierten Grenzen die Miethöhe zur vertraglichen Disposition stehen.[7]Zu diesem Absatz BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 113 f., vgl. auch Farahat, JZ 2020, 602, 604, die für die Frage der Zuordnung zum bürgerlichen Recht maßgeblich auf den … Continue reading

Überwiegen aber die öffentlich-rechtlichen, insb. verwaltungsrechtlichen Vorgaben, kann der bürgerlich-rechtliche Charakter abzulehnen sein. Schwerpunkt und Gepräge des Verhältnisses ist dann nicht mehr die Privatautonomie sondern staatliche Steuerung.[8]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 115.

Bereits unter der Reichsverfassung von 1871 und der WRV war der bürgerlich-rechtliche Normbestand anerkannt. „Bürgerliches Recht“ ist damit im traditionellen Verständnis auszulegen.[9]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 110; zur Geschichte des sozialen Mietrechts BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 117-131 Vorschriften zur Miethöhe, speziell zu Kappungsgrenzen und Mietpreisbremse (vgl. §§ 556d ff. BGB), wurden in der Vergangenheit bereits auf Art. 74 I Nr. 1 GG, „bürgerliches Recht“ gestützt, ohne dass die Kompetenzgrundlage angezweifelt wurde. Die öffentlich-rechtliche Regulierung des Mietrechts hatte stets einen Bezugspunkt zum vertraglichen Rechtsverhältnis (§ 535 BGB) und war daher mit dem Zivilrecht verflochten.[10]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 136 f. Die historische Auslegung deutet damit darauf hin, dass Vorschriften zur Miethöhe dem bürgerlichen Recht zuzuordnen sind.

Das bürgerliche Recht ist entwicklungsoffen und der Gesetzgeber kann bei der Aufstellung von Anforderungen an eine zivilrechtliche Vertragsgestaltung insb. auch soziale Ziele verfolgen.[11]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 139. Zur Absicherung des sozialen Mietrechts kann der Gesetzgeber sich auch verwaltungsrechtlicher Maßnahmen bedienen, ohne dass dabei die Zuordnung zum bürgerlichen Recht abzulehnen wäre.[12]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 140.

Allein der öffentlich-rechtliche Charakter der Vorschriften des MWG ändert aufgrund der maßgeblichen Anknüpfung des Regelungskomplexes an einen privatautonom ausgehandelten Mietvertrag (§ 535 BGB) nichts an der Zuordnung zum bürgerlichen Recht.[13]A.A. Farahat, JZ 2020, 602, 604; Rödl/Gather/von Restorff, DVBl 2020, 1455,1458. Damit sind Regelungen zur Miethöhe dem bürgerlichen Recht i.S.v. Art. 74 I Nr. 1 GG zuzuordnen.

II. Abschließender Gebrauch durch den Bundesgesetzgeber

Die Kompetenz des Landesgesetzgebers wäre gem. Art. 72 I GG nur dann abzulehnen, wenn der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz aus Art. 74 I Nr. 1 GG zur Regelung des bürgerlichen Rechts abschließend Gebrauch gemacht hat.

1. Generell abschließender Gebrauch

Das Mietpreisrecht befindet sich in den §§ 556-561 BGB. Seit 2015 hat der Bundesgesetzgeber vermehrt auf verschärfte Wohnungssituationen reagiert.[14]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 149. §§ 556 ff. BGB sieht ein umfangreiches, ausdifferenziertes System zur Mietpreisbegrenzung vor, was auf eine abschließende Regelung hindeutet.[15]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 150. Insb. die in §§ 556d ff. BGB vorgesehene Mietpreisbremse soll der Verdrängung der ursprünglichen, teils sozial schwächeren Bevölkerung entgegenwirken und sozial, wirtschaftlich und kulturell ausgewogene Verhältnisse erhalten.[16]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 153. Damit sollen durch die Mietpreisbremse sozialpolitische Nachteile abgewehrt werden.[17]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 153.

§ 556d II BGB sieht eine Verordnungsermächtigung zugunsten der Länder vor. Fraglich ist, ob darin eine Öffnungsklausel zugunsten der Länder in dem Sinne zu sehen ist, dass die Regelung über die Miethöhe in §§ 556 ff. BGB nicht als abschließend anzusehen ist. Das hängt davon ab, ob den Ländern damit eine selbstständige Regelungsbefugnis zugeschrieben wird. § 556d II BGB sieht eine räumliche Konkretisierungsmöglichkeit zur Mietpreisbremse vor, nicht hingegen einen inhaltlichen Gestaltungsspielraum der Länder. Die Verordnungsermächtigung bezweckt allein, den lokal kompetenteren Ländern die Festlegung der für die Mietpreisbremse maßgeblichen angespannten Wohngebiete zu ermöglichen. Dass kein entscheidender inhaltlicher Gestaltungsspielraum bei den Ländern verbleibt, lässt sich auch aus Art. 556d II S. 3-7 BGB schließen, die detaillierte formelle und materielle Vorgaben für den Verordnungserlass (auch) im Hinblick auf die Bestimmtheitstrias des Art. 80 I 2 GG vorsehen.[18]Zu diesem Absatz BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 159. Man könnte vielmehr den Umkehrschluss ziehen, dass abseits der den Ländern vorbehaltenen Regelungen, wie in § 556d II die Festlegung der angespannten Wohngebiete, keine Länderkompetenzen bestehen sollen.[19]So etwa Kreuter-Kirchhof, DÖV 2021, 103, 109.

Gegen einen abschließenden Charakter der §§ 556 ff. BGB im Hinblick auf die Miethöhe kann aber § 558 II 2 BGB streiten, der von der ortsüblichen Vergleichsmiete preisgebundenen Wohnraum ausnehmen will. Öffentlich-rechtliche Mietpreisbegrenzungen werden damit vorausgesetzt.[20]Rödl/Gather/von Restorff, DVBl 2020, 1455,1461. Hiergegen könnte aber angeführt werden, dass § 558 II 2 BGB auf sozial geförderten Wohnraum abzielt, und nicht Mietpreisbegrenzungen von ungebundenem Wohnraum umfasst.[21]S. zur Unterscheidung zwischen Preisgebundenen und freiem Markt im Kontext von § 558 II 2 BGB Schüller, in: BeckOK-BGB, 57. Ed. Stand: 01.02.2021, § 558 Rn. 39.

Bereits eine generelle Perspektive, deutet auf eine abschließende Regelung der §§ 556 ff. BGB und insb. der §§ 556d ff. BGB zur Mietpreishöhe hin.[22]Andere Ansicht bei entsprechender Argumentation vertretbar.

2. Konkrete Konkurrenz von Regelungen des MWG und des BGB

Darüber hinaus könnten die Regelungen des MWG nach Regelungsinhalt und Regelungszweck in Konkurrenz zu Vorschriften der §§ 556 ff. BGB treten.

Die Regelungen des Landes Berlin im MWG betreffen einen Mietenstopp, d.h. das Verbot einer Miete, die die Stichtagsmiete am 18.06.2019 überschreitet (§ 3 I MWG), zudem eine lageunabhängige Mietobergrenze bei Wiedervermietung (§ 4 MWG) und ein Verbot überhöhter Mieten (§ 5 I MWG).

§ 3 I 1 MWG beschränkt die Möglichkeit einer nach § 557 I BGB zulässigen Mieterhöhung. § 3 I 2 MWG beschränkt die Möglichkeit der Vereinbarung von Staffel- und Indexmieten i.S.v. §§ 557a f. BGB. §§ 4, 6 MWG können die Vereinbarung einer Miete unmöglich machen, die 110 % der ortsüblichen Vergleichsmiete beträgt und damit nach § 556d I BGB zulässig wäre. Die durch die §§ 556 ff. BGB den Vertragsparteien überlassenen Spielräume werden somit durch das MWG eingeschränkt.[23]Zu diesem Absatz BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 164-167. Soweit sich die Anwendungsbereiche der Regelungen zur Mietpreisbremse (§§ 556d ff. BGB) und des MWG überschneiden, treten folglich beide Regelungsregime im Sinne einer Konkurrenzsituation nebeneinander.[24]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 168.

Das MWG bezweckt die Situation Berliner Mieter*innen und den Wohnungsmarkt insgesamt zu verbessern, indem der Anstieg der Mieten begrenzt wird und so auch Verdrängungseffekten entgegengewirkt wird. Auch die §§ 556 ff. BGB bezwecken einen sozial angemessenen Ausgleich zwischen Vermieter*innen und Mieter*innen herbeizuführen und dabei die Mieter*innen als sozial schwächere Partei zu schützen. Insbesondere die Mietpreisbremse soll auch der Verdrängung leistungsschwächerer Mieter*innen entgegenwirken.[25]Zu diesem Absatz BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 171 f.

In der Literatur wird teils eine unterschiedliche Zielrichtung angenommen. Die §§ 556d ff. BGB bezwecken eine fairen Leistungsaustausch herzustellen und das MWG verfolgt hingegen öffentliche Belange, dass sich vom Wertmaßstab eines freien Marktes entkoppelt. [26]S. etwa Rödl/Gather/von Restorff, DVBl 2020, 1455,1457 f.; vgl. auch m.w.N. Farahat, JZ 2020, 602, 603. Gegen diesen Ansatz lässt sich argumentieren, dass die Herstellung eines fairen Leistungsaustausches nicht von sozialen Belangen getrennt werden kann, zumal die §§ 556d ff. BGB gerade die sozial schwächere Partei zu schützen bezwecken. Es gibt folglich einen entscheidenden Überschneidungsbereich in der Zielsetzung.

Der Bund hat folglich von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 I Nr. 1 GG für das bürgerliche Recht im Hinblick auf die höchstzulässige Miete für Mietverhältnisse über ungebundenen Wohnraum abschließend Gebrauch gemacht.[27]So auch Kreuter-Kirchhof, DÖV 2021, 103, 109. Die Länder sind nach Art. 72 I GG damit von der Gesetzgebung in diesem Bereich ausgeschlossen.

III. Regelungen des MWG als „Recht der Wirtschaft“

Die Vorschriften des MWG könnten unter das „Recht der Wirtschaft“ aus Art. 74 I Nr. 11 GG zu fassen sein. Das Recht der Wirtschaft betrifft „alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen, die sich in irgendeiner Weise auf die Erzeugung, die Herstellung und die Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen.“ [28]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 176. Hierzu können auch Normen sozialer Regulierung zu fassen sein. Soweit aber das bürgerliche Recht i.S.v. Art. 74 I Nr. 1 GG betroffen ist, ist diese Kompetenznorm spezieller und Art. 74 I Nr. 11 GG tritt als lex generalis zurück.[29]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 177.

Davon abgesehen ist das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 I Nr. 11 GG nicht einschlägig, wenn der Schwerpunkt der Regelung in außerökonomischen Zielen liegt, bei denen das Recht der Wirtschaft nur beiläufig berührt wird.[30]BVerfG Beschl. v. 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, Rn. 177. Der Schwerpunkt des MWG liegt in der Verfolgung sozialer, außerwirtschaftlicher Ziele, sodass auch deshalb die Kompetenzzuweisung aus Art. 74 I Nr. 11 GG „Recht der Wirtschaft“ nicht einschlägig ist.

IV. Ergebnis

Die Vorschriften des MWG fallen damit unter „bürgerliches Recht“ i.S.v. Art. 74 I Nr. 1 GG. Der Bundesgesetzgeber hat von diesem Kompetenztitel durch die §§ 556 ff. BGB abschließend Gebraucht gemacht. Die Länder sind folglich gemäß Art. 72 I GG von der Gesetzgebung ausgeschlossen.

Frage 2: Materielle Verfassungsmäßigkeit auf Bundesebene

Vorbemerkung
Das BVerfG begnügte sich in seiner Entscheidung mit der Kompetenzfrage. Auf die materielle Verfassungsmäßigkeit kam es nicht mehr an. Mit der Entscheidung des BVerfG und v.a. der Diskussion in der (Fach-)Öffentlichkeit (ggf. auch als Wahlkampfthema) liegt es aber auf der Hand, dass materiell-rechtliche Fragen Gegenstand von Klausuren sein können. Der folgende Denkanstoß beruht daher nicht auf der Entscheidung des BVerfG, sondern lehnt sich an die Literatur an. Er hat angesichts der Fülle an Veröffentlichungen zum Thema leider keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

Die Vorschriften wären an der Eigentumsfreiheit gem. Art. 14 I GG und der Privatautonomie gem. Art. 2 I GG zu messen.

I. Eigentumsfreiheit

1. Schutzbereich

Eigentum ist jede vermögenswerte Position, die dem/der Einzelnen als Ausschließlichkeitsrecht zugeordnet ist. Vermieter*innen sind in ihrer Nutzungsmöglichkeit des Eigentumsbestandes betroffen und damit nicht lediglich im Erwerb (dann wäre Art. 12 I GG nach der sog. Wittig-Formel einschlägig).

2. Eigentumsrelevante Maßnahme

Mangels Güterbeschaffungsvorgang und aufgrund des abstrakt-generellen Charakters handelt es sich bei den Vorschriften des MWG um Inhalts- und Schrankenbestimmungen und nicht um eine Enteignung.[31]Vgl. Farahat, JZ 2020, 602, 606.

Vernetztes Lernen: Wie sind Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung voneinander abzugrenzen?
Früher wurde auf die Intensität der Einwirkung auf die Eigentumsposition abgestellt, sog. Schwere- oder Sonderopfertheorie. Seit dem Nassauskiesungsbeschluss (BVerfGE 58, 300) kommt es vielmehr auf eine qualitative Unterscheidung an. Liegen die folgenden Kriterien vor, handelt es sich um eine Enteignung. Fehlt eine Voraussetzung handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine Enteignung liegt nur bei folgenden Punkten vor:[32]S. nur Gersdorf, Verfassungsprozessrecht und Verfassungsmäßigkeitsprüfung, 5. Aufl. 2019, Rn. 301.
– konkret-individuelle Regelung
– Finalität
– Entzug einer Vermögensposition
– zur Güterbeschaffung.

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Inhalts- und Schrankenbestimmungen gestalten das Eigentum aus. Art. 14 I GG ist ein normgeprägtes Grundrecht. Sie müssen aber dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 III GG) entsprechen. Hierbei ist dem Gesetzgeber ein umso größerer Gestaltungsspielraum zuzusprechen, je stärker die soziale Funktion des Eigentums (Art. 14 II GG) und je weniger die persönliche Freiheit der Eigentümer*innen betroffen ist.[33]BVerfG NJW 2017, 217, 221 m.w.N.; s. auch hierzu und zu den konzeptuellen Schwierigkeiten des Art. 14 GG Farahat, JZ 2020, 602, 606.

a) Eignung

Die Regelungen des MWG sind geeignet, wenn sie die Erreichung der Ziele fördern. Das MWG bezweckt die Verhinderung eines weiteren Anstiegs der Mieten, die Sicherstellung einer sozialen Durchmischung und Verdrängungseffekten zulasten finanziell schwächerer Mieter*innen entgegenzuwirken. Die Maßnahmen sind zur Erreichung förderlich und mithin geeignet.

b) Erforderlichkeit

Unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers zur Beurteilung des Bestehens milderer Mittel, sind die Regelungen des MWG auch erforderlich, zumal die Mietpreisbremse aus §§ 556d ff. BGB den Mietenanstieg nicht signifikant gehindert hat.[34]S. Farahat, JZ 2020, 602, 607. Die Vorschriften des MWG sind folglich erforderlich.

c) Angemessenheit

Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sind die Privatnützigkeit und die Sozialbindung des Eigentums im konkreten Fall abzuwägen.

aa) Mietenstopp

Gerade Wohneigentum hat einen starken sozialen Bezug. Art. 13 I GG verdeutlicht die Bedeutung der Wohnung für die Persönlichkeit der Wohnenden. Die Verhinderung von Verdrängungseffekten finanziell schwächerer Mieter*innen und der Aufrechterhaltung einer Durchmischung des Bevölkerungsbildes sind gewichtige soziale Belange, die für die Angemessenheit sprechen. Die Angemessenheit des Mietenstopps (§ 3 I MWG) kann dadurch unterstrichen werden, dass – wie tatsächlich im Fall des Berliner Mietendeckels – Inflationsanpassungen und/oder Befristungen des Mietenstopps vorgesehen sind.[35]S. Farahat, JZ 2020, 602, 607.

bb) Mietobergrenze

Bei der Mietobergrenze (§ 4 MWG) ist zu berücksichtigen, dass Investitionen in Wohneigentum sich langfristig aufgrund der Mietobergrenze nicht amortisieren könnten. Gerade wenn Wohneigentum als Altersvorsorge gedacht ist, ist die Privatnützigkeit des Eigentums besonders betroffen. Führen Regelungen dauerhaft zu Verlusten bei Vermieter*innen oder zu einer Gefährdung der Mietsache in ihrer Substanz, spricht das gegen die Verhältnismäßigkeit.[36]BVerfG NJW 2019, 3054, 3058 Rn. 69; dem folgend etwa Kreuter-Kirchhof, DÖV 2021, 103, 110. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass Art. 14 I GG nicht den auf einem Markt realisierbaren Wert einer (Miet-)Sache schützt.[37]So m.w.N. Farahat, JZ 2020, 602, 607. Trotz einer Mietobergrenze bleibt Wohnungseigentum verwertbar, auch wenn (dauerhafte) Verluste bei Vermieter*innen und/oder an der Mietsache zu befürchten wären. Man kann damit annehmen, dass erst bei Verlust der vollständigen Verwertungsmöglichkeit bzw. dem Verlust jeglicher Rentabilität die Unverhältnismäßigkeit anzunehmen wäre.[38]So Farahat, JZ 2020, 602, 607. Für die Angemessenheit kann auch die Härtefallregelung in § 8 MWG ins Feld geführt werden, die unbillige Härten zu verhindern vermag. Damit kann auch die Verhältnismäßigkeit der Mietobergrenze angenommen werden.

cc) Verbot überhöhter Mieten

Das in § 5 MWG vorgesehene Verbot überhöhter Mieten zu bestehenden Mietverhältnissen wirkt auf die bereits vereinbarten Mieten zurück. Fraglich ist mithin, ob der Vertrauensschutz und auch hier die Privatnützigkeit die mit § 5 MWG verfolgten sozialen Belange überwiegen kann. Das Entgegenwirken von Verdrängungseffekten zulasten sozial schwächerer Mieter*innen ist ein gewichtiger Belang i.S.v. Art. 14 II GG. Auch die Härtefallregelung in § 8 MWG spricht für die Angemessenheit. Über die §§ 6 f. MWG werden zudem bei der Feststellung von überhöhten Mieten Einzelfallbelange berücksichtigt, sodass auch hierüber die Privatnützigkeit des Eigentums berücksichtigt werden kann.[39]Vgl. zu diesem Absatz Farahat, JZ 2020, 602, 607 f.

4. Zwischenergebnis

Die Vorschriften des MWG stehen mit der Eigentumsfreiheit des Art. 14 I GG im Einklang (a.A. mit entsprechender Argumentation vertretbar).

II. Privatautonomie

Vermieter*innen und Mieter*innen könnten ferner in ihrer Privatautonomie aus Art. 2 I GG verletzt sein. Art. 2 I GG schützt die Privatautonomie und damit auch die Freiheit der Vertragsparteien, die Gegenleistung – hier die Miete – nach eigenen Vorstellungen auszuhandeln.[40]Vgl. BVerfG NJW 2019, 3054, 3061 Rn. 90. Art. 2 I GG müsste anwendbar sein. Gegenüber Art. 14 I GG ist Art. 2 I GG hier jedenfalls nicht insoweit subsidiär, als Art. 2 I GG auch Vermieter*innen schützt, die nicht Eigentümer*innen des Wohnraums sind. Auch werden von Art. 2 I GG die wohnungssuchenden, potentiellen Mieter*innen geschützt, die bereit sind, auf einem angespannten Wohnungsmarkt hohe Mieten zu zahlen, um sich Vorteile gegenüber anderen Mieter*innen zu verschaffen.[41]Vgl. entsprechend zur Mietpreisbremse BVerfG NJW 2019, 3054, 3061 Rn. 90. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gilt aber das Gleiche wie bei Art. 14 I GG.

III. Ergebnis

Die Vorschriften des MWG stünden mit materiellen Vorgaben des GG im Einklang (a.A. mit entsprechender Argumentation wohl vertretbar, dann müsste sich aber insb. intensiv mit dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers für soziale Belange auseinandergesetzt werden).


Zusatzfragen

Was bedeutet die Institutsgarantie der Eigentumsfreiheit?
Die Eigentumsgarantie als Institutsgarantie sichert einen Grundbestand an Normen, die das Eigentum betreffen. Positiv erfordert die Institutsgarantie den Erlass von Regelungen, die Entfaltungs- und Entwicklungsmöglichkeiten im eigentumsbezogenen Bereich schaffen. Negativ ist der Staat verpflichtet, einen „Mindeststandard an freiheitssichernden Vermögensrechten“ zu gewähren.[42]Depenheuer/Froese, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 7. Aufl. 2018, Art. 14 Rn. 226.
Was unterscheidet Institutsgarantien von institutionellen Garantien?
Der gemeinsame Oberbegriff ist die Einrichtungsgarantie. Einrichtungsgarantien sind an den Staat adressierte Verpflichtungen zur Schaffung und Erhaltung bestimmter Normbereiche. Institutsgarantien gewährleisten privatrechtliche Institute (z.B. Eigentum, Vertragsrecht aus Art. 2 I GG). Institutionelle Garantien zielen auf die Schaffung und Erhaltung öffentlicher Einrichtungen (z.B. Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 II GG).[43]S. näher Epping, Grundrechte, 8. Aufl. 2019, Rn. 430 ff.

Zusammenfassung:

1. Der Bundesgesetzgeber hat in den §§ 556 ff. BGB von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz „bürgerliches Recht“ in Art. 74 I Nr. 1 GG bzgl. der Miethöhe abschließend Gebrauch gemacht.

2. Das Land Berlin war zum Erlass des Berliner Mietendeckel nicht gesetzgebungskompetent.

3. Ist eine Materie vom „bürgerlichen Recht“ i.S.v. Art. 74 I Nr. 1 GG erfasst, kann sie nicht unter das „Recht der Wirtschaft“ gem. Art. 74 I Nr. 11 GG subsumiert werden.

4. Eine verfassungsrechtliche Entscheidung über die materielle Verfassungskonformität eines Mietendeckels auf Bundesebene steht aus. Bei dieser Frage kommt es auf eine Abwägung der gewichtigen sozialen Belange und der Privatnützigkeit des Eigentums an. Berücksichtigungsbedürftig dabei dürfte der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sein.


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