BVerfG, Urteil vom 18.09.2024 (2 BvE 1/20, 2 BvE 10/21)
Sachverhalt
(abgewandelt und gekürzt)
Die A-Partei wurde in der letzten Wahlperiode in den Bundestag gewählt und hat dort sogleich die A-Fraktion gegründet. Die A-Fraktion ist bei den anderen Fraktionen wegen der rechtsradikalen und rechtsextremistischen Positionen ihrer Landesverbände und ihrer Mitglieder sowie ihres „rüpelhaften“ Verhaltens im Parlament sehr unbeliebt. Am liebsten würden die anderen Fraktionen ganz ohne die A-Fraktion arbeiten. Jedoch muss die A-Fraktion entsprechend ihres Wahlergebnisses und damit entsprechend ihrer Stärke in den derzeit 25 Bundestagsausschüssen vertreten sein, was auch geschehen ist. Als Teil ihres Protests entschieden sich die anderen Fraktionen, dann zumindest keine Vorsitzposten an die A-Fraktion zu „verteilen“. Die Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden werden von den jeweiligen Ausschussmitgliedern gewählt. In den konstituierenden Sitzungen der Ausschüsse, bei dessen Durchführung die Vizepräsidentin des Bundestags unterstützte, weigerten sich die Ausschussmitglieder der anderen Fraktionen die jeweils von A berufenen Ausschussmitglieder als Ausschussvorsitzende zu wählen: Sie verfehlten jedes Mal die erforderlichen Mehrheiten. Diese Ergebnisse wurden von der Bundestagspräsidentin festgestellt und verkündet. In Ermangelung eines Vorsitzenden wurden die Ausschüsse sodann von den stellvertretenden Ausschussvorsitzenden, die anderen Fraktionen angehörten, geleitet.
Im Ausschuss für Recht- und Verbraucherschutz gelang es der A-Fraktion dann aber doch eine Abgeordnete – und zwar die X – als Ausschussvorsitzende wählen zu lassen. Kurz nach ihrer Wahl äußerte sich diese außerhalb der Ausschussarbeit mehrmals antisemitisch, was zu öffentlichen Irritationen führte. Die anderen Ausschussmitglieder, die nicht der A angehörten, kritisierten, dass X offenbar Eigenschaften fehlten, die für den Vorsitz des Rechtsausschusses, der über die Demokratie und den Schutz des Rechts wache, erforderlich seien. X Agieren beschädige die Arbeit des Ausschusses und das Amt des Vorsitzenden und schade dem Ansehen des Gremiums und des gesamten Parlaments. Sie sei deshalb in dieser Funktion, die auch Repräsentationsaufgaben umfasse, nicht mehr tragbar. Die anderen Mitglieder forderten X zum Rücktritt auf. Jedenfalls müsse die A-Fraktion aber ein anderes Fraktionsmitglied stellen, durch das X ersetzt würde. X und A kamen diesen Bitten nicht nach. Daraufhin wählen die Mitglieder des Ausschusses X – zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik – ab. Die A-Fraktion wurde vorzeitig über den Abwahlantrag und dessen Gründe informiert. Auch wurde ihr und X im Ausschuss eine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt.
Die A-Fraktion ist empört und stört sich an zweierlei: Zum einen möchte die A-Fraktion vor dem BVerfG festgestellt wissen, dass der Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz und der Bundestag gegen ihre Rechte verstoßen habe, indem der Rechtsausschuss die von ihr entsandte X als Vorsitzende durch Mehrheitsbeschluss abgewählt hat. Zum anderen hätte sie ganz grundsätzlich ein Recht darauf, ihres prozentualen Anteils im Bundestags entsprechend Ausschussvorsitzende in den Ausschüssen zu stellen. Die Ausschüsse müssten – inklusive ihrer Vorsitzposten – die Sitzverteilung im Parlament widerspiegeln. Sie möchte daher gegen den Innenausschuss, in welchem sie ihrer Meinung nach einen Anspruch auf einen Vorsitzposten habe, und den Bundestag klagen.
Durch die beiden Maßnahmen der Ausschüsse und des Bundestages sei gegen Art. 38 I 2 GG verstoßen worden, da ihr ein Recht auf Gleichbehandlung der Fraktionen zustünde. Dieses drücke sich auch dadurch aus, dass ein Recht auf faire und loyale Anwendung der Geschäftsordnung bestünde. Die GO-BT, die laut A ein Recht auf stärkemäßige Besetzung der Ausschussvorsitze vorsieht, wäre missachtet worden, indem Mehrheitswahlen zur Besetzung durchgeführt wurden. Vielmehr hätte A in den entsprechenden Ausschüssen ein Recht zur Benennung gehabt. Für die Abwahl von X habe es schon gar keine Rechtsgrundlage gegeben. Außerdem sei durch diesen „verschwörerischen Wahl-Boykott“ gegen den Grundsatz der effektiven Opposition verstoßen worden, da sie, die A-Fraktion, bewusst ausgeschlossen würde. Mit Blick auf die aktuelle Wahlperiode, in der sie wieder in den Bundestag gewählt wurde, plant sie daher vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen.
Die verschiedenen Ausschüsse entgegnen gemeinsam, dass die von A gerügten Rechte nicht verletzt seien, da die Abgeordneten der A-Fraktion inhaltlich vollumfänglich in den Ausschüssen mitarbeiten könnten. Bei den Vorsitzposten handele es sich um rein organisatorische Posten, die nichts mit der eigentlichen inhaltlichen Arbeit gemein hätten. Es ginge bei dem Vorsitzposten vor allem um die Wahrnehmung der allgemeinen Geschäftsleitung (Einberufung der Sitzungen, Durchführung der Beschlüsse u.s.w.) sowie die Repräsentation des Ausschusses und die Darstellung seiner Arbeit gegenüber der Fachöffentlichkeit. Die Besetzung der Vorsitzposten durch Mehrheitswahl wäre die demokratischste Art und man könne die Mitglieder ja nun nicht zu einer bestimmten Wahl zwingen. Ein Benennungsrecht der Fraktionen würde jedenfalls nicht existieren. Wieso A dadurch ihre Oppositionsrechte nicht ausüben könne, würde nicht ersichtlich. Auch die Bundestagspräsidentin äußert sich kritisch zu dem prozessualen Vorhaben der A. Ihr würde nicht einleuchten, was der Bundestag mit den Belangen zu tun hätte. Jedenfalls wären diese Fragen nun nicht mehr klärungsbedürftig, da die Wahlperiode längst vorbei sei und der Bundestag sich schon neu konstituiert habe.
Hätte ein Antrag der A vor dem Bundesverfassungsgericht, angenommen dieser wäre fristgerecht, Erfolg?
Skizze
Gutachten
Das Vorhaben der A hätte Erfolg, soweit der Antrag zulässig und begründet wäre.
A. Zulässigkeit
Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Organstreitverfahrens müssten erfüllt sein, Art. 93 I Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG, §§ 63 ff. BVerfGG.
I. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts
Das Bundesverfassungsgericht entscheidet gem. Art. 93 I Nr. 1 GG über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.
II. Beteiligtenfähigkeit
Sowohl die Antragstellerin A als auch die beklagten Ausschüsse sowie der Bundestag als Antragsgegnerinnen müssten beteiligtenfähig sein. Dies wird durch § 63 BVerfGG konkretisiert.
1. Antragsstellerin A
A ist als Fraktion in § 63 BVerfGG nicht mit einer selbstständigen Beteiligtenfähigkeit ausgestattet. Ihre Beteiligtenfähigkeit könnte sich aber aus einer Eigenschaft als Organteil ergeben, sofern die Fraktionen im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Als Organteile werden ständig unterhaltene Gliederungen, die die Arbeit des Organs ermöglichen oder erleichtern, verstanden.[1]BVerfG, BeckRS 1953, 107287. Fraktionen sind selbstständige, dauerhafte und „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens“.[2]Maurer/Schwarz, Staatsrecht I, 7. Aufl. 2023, Rn. 152. Außerdem sind sie mit eigenen Recht ausgestattet, etwa mit der Befugnis zur Benennung der Ausschussmitglieder gem. § 57 II GO-BT. Die A-Fraktion ist daher beteiligtenfähig.
2. Der Bundestag als Antragsgegnerin
Der Bundestag könnte als in § 63 BVerfGG explizit genanntes Verfassungsorgan beteiligtenfähig sein. Jedoch wurden die angegriffene Abwahlentscheidung vom Rechtsausschuss, nicht vom Bundestag als Gesamtorgan getroffen.[3]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 78. Dass die Ausschüsse Teil des Bundestags sind (dazu sogleich), ist nicht entscheidend. Die Abwahlentscheidung kann dem Bundestag in seiner Gesamtheit nicht rechtlich zugerechnet werden, sodass dieser insoweit der falsche Antragsgegner ist.
Auch die Wahlen im Innenausschuss wurden auf Antrag von den jeweiligen Ausschussmitgliedern durchgeführt, wobei nur die Ausschussmitglieder abgestimmt haben. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die lediglich organisatorische Rolle der Vizepräsidentin des Bundestages bei der Durchführung der Wahlen in der konstituierenden Sitzung der Ausschüsse und die Feststellung des Abstimmungsergebnisses zu einer rechtlichen Verantwortlichkeit des Deutschen Bundestages führen sollte.[4]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 79. Die angegriffenen Wahlakte sind von den jeweiligen Ausschüssen zu verantworten, weshalb der Bundestag auch hier der falsche Antragsgegner ist.
3. Die betroffenen Ausschüsse als Antragsgegnerinnen
Jedoch könnten der Innen- und der Rechtsausschuss als Antragsgegner in Betracht kommen. Fraglich ist, inwieweit die Ausschüsse beteiligtenfähig sind. Nach § 63 BVerfGG können auch diese als Organteil des Bundestags beteiligtenfähig sein. Ausschüsse des Deutschen Bundestages sind in dessen Geschäftsordnung, etwa in § 62 GO-BT, mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet, sodass sie Antragsgegner im Organstreitverfahren sein können.[5]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 68.
Vernetztes Lernen: Angenommen X würde direkt gegen die Abwahl klagen wollen. Wäre sie beteiligtenfähig?Der Streit ist immer dann entscheidungserheblich und zu führen, wenn der*die Abgeordnete nicht nur eigene Rechte, sondern Rechte des Bundestages im eigenen Namen in Prozessstandschaft geltend machen möchte. Eine solche Prozessstandschaft ist gem. § 64 BVerfGG nur dann möglich, sofern der*die Abgeordnete ein Organteil des Bundestags ist.[7]Eingehend dazu: Ingold, JuS 2020, 118 ff. Dies hat das BVerfG zwar den Bundestagsfraktionen, nicht aber den einzelnen Abgeordneten zugebilligt.[8]M.w.N. Sodan/Ziekow, Grundkurs ÖR (10. Aufl. 2023), § 52 Rn. 13. Nach Auffassung des BVerfG sind sie lediglich „andere Beteiligte“, da Abgeordnete nach der GO-BT keine selbstständige „Gliederung“ des Bundestags seien.[9]BVerfG, BeckRS 1994, 120194, Rn. 165. Ferner fehlt es Abgeordneten gerade an einer „organisierten parlamentarischen Minderheit“, die für ein Organteil vorausgesetzt wird.[10]BVerfG, BeckRS 1994, 120194, Rn. 165; Hervorhebung durch die Autorin. Eine andere Ansicht ist hier aber mit Blick auf die Literatur vertretbar.[11]Vgl. z.B. Maurer/Schwarz, StaatsR I, 7. Aufl. 2023, Rn. 153.
III. Tauglicher Antragsgegenstand
Es müsste ebenso ein tauglicher Antragsgegenstand vorliegen. Gem. § 64 I BVerfGG bedürfte es einer rechtserheblichen Maßnahme oder Unterlassung. Hier kommen die Abwahl der X im Rechtsausschuss und die seitens der A erfolglose Durchführung einer Mehrheitswahl im Innenausschuss in Betracht. Diese Maßnahmen sind auch insoweit rechtserheblich, als dass bestimmte Ausschussfunktionen nicht mehr von X oder anderen Mitgliedern der A wahrgenommen werden können. Daher liegen zwei taugliche Antragsgegenstände vor.
Anmerkung: PrüfungsaufbauIV. Antragsbefugnis
A müsste gem. § 64 I BVerfGG in ihren durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sein. Dies ist Ausdruck des kontradiktorischen Charakters des Organstreitverfahrens, da Gegenstand der Prüfung nicht die abstrakte Verfassungswidrigkeit, sondern die konkrete Rechtsverletzung ist.
1. Recht auf Gleichbehandlung der Fraktionen
A hat das Recht auf Gleichbehandlung der Fraktionen aus Art. 38 I 2 GG und das daraus ableitbare Prinzip der fairen und loyalen Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages gerügt. Die Fraktion leitet ihre Rechte als Zusammenschluss von Abgeordneten von der Rechtsstellung der Abgeordneten selbst ab, sodass Art. 38 I 2 GG grundsätzlich anwendbar ist. Hieraus ergibt sich ein Recht der Fraktionen auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung und damit ein Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen.[12]Vgl. schon NVwZ 1996, 1197 (1198). Insofern erscheint es zumindest möglich, dass Art. 38 I 2 GG der Antragstellerin – gegebenenfalls in Verbindung mit dem von ihr ebenfalls angeführten Grundsatz der fairen und loyalen Anwendung der Geschäftsordnung – ein verfassungsrechtliches Recht auf gleiche Teilhabe verleiht, das durch die Abwahl vom Ausschussvorsitz sowie durch die Vorenthaltung der Ausschussvorsitze beeinträchtigt sein könnte.[13]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 70. Die Antragsbefugnis ist dahingehend gegeben.
2. Recht auf effektive Oppositionsarbeit
Eine Antragsbefugnis könnte sich ferner aus dem Grundsatz der effektiven Oppositionsarbeit ergeben. Im ersten Schritt ergibt sich aus dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz der Gewaltenteilung auch ein allgemeiner verfassungsrechtlicher Grundsatz effektiver Opposition.[14]M.w.N. BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 83. Zum Schutz der parlamentarischen Minderheit und zur Effektivierung der Regierungskontrolle, durch eben diese Minderheit stehen im Grundsatz von Quoren abhängige Minderheitenrechte, wie etwa die Beantragung eines Untersuchungsausschusses nach Art. 44 I GG, zur Verfügung.[15]Vgl. BVerfG, NVwZ 2016, 922, Rn. 92. Jedoch geht die oppositionelle politische Haltung in erster Linie von den einzelnen Abgeordneten und ihren Zusammenschlüssen aus. Ein subjektives Recht, zu opponieren, folgt daher im Grundsatz nur aus Art. 38 I 2 GG.[16]BVerfG, NVwZ 2023, 586, Rn. 60 f.
Fraglich ist, ob die Verletzung dieser subjektiven Oppositionsrechte aus Art. 38 I 2 GG hier auch möglich erscheint. Der*die Ausschussvorsitzende hat gem. § 59 I GO-BT im Wesentlichen die Funktion, die Arbeit des Ausschusses zu leiten.[17]Sehr umfangreich dazu: BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 3 ff. Diese Aufgaben sind organisatorischer Natur und umfassen etwa die Einberufung der Ausschusssitzungen (§ 60 I GO-BT) oder die Worterteilung an die Anwesenden (§ 59 II GO-BT). Das Amt des Ausschussvorsitzes steht daher in keinem funktionalen Zusammenhang mit der Wahrung oder Ausübung einer effektiven parlamentarischen Opposition. Mit dem Amt sind insbesondere keine besonderen Informationsrechte oder Kontrollbefugnisse verbunden.[18]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 85. Die Vorsitzenden eines Ausschusses genießen keine Vorrangstellung vor den Ausschussmitgliedern und sind vom Willen der Ausschussmehrheit abhängig.[19] BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 9. Sie können ihr Amt nicht gegen die Mehrheit oder gegen die Obleute der Fraktionen im Ausschuss führen, wie sich beispielsweise aus § 61 II GO-BT ergibt.[20]Ibid. Eine Oppositionsfraktion, die einen Ausschussvorsitz besetzt, kann damit gerade keine Erweiterung ihres Handlungsspielraums als Oppositionsfraktion bewirken.[21]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 85. Dass die angegriffene Abwahlentscheidung oder die Durchführung von Wahlen zum Ausschussvorsitz diese Rechtsposition verletzt haben könnten, ist daher nicht hinreichend dargetan. Insofern ist eine Antragsbefugnis abzulehnen.
Anmerkung: Effektive OppositionsrechteUnabhängig der dogmatischen Herleitung im Einzelfall ist es für die Klausurbearbeitung vor allem relevant, dass die potentielle Betroffenheit der effektiven Oppositionsarbeit erkannt und diskutiert wird. Hierbei können gute Argumente aus der GO-BT hergeleitet werden. Der Vorteil der engen Arbeit mit dem Gesetz zeigt sich hier besonders deutlich!
V. Form- und Fristerfordernisse
Der Antrag der A müsste den Frist- und Formerfordernissen genügen. Gem. §§ 23, 64 II BVerfGG muss der Antrag schriftlich erfolgen und die Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnen, gegen die nach Ansicht der Antragsstellerin verstoßen wird. Von einer fristgerechten Antragserhebung gem. § 64 III BVerfGG ist laut Fallfrage auszugehen.
Anmerkung: FormulierungVI. Rechtsschutzbedürfnis
Zuletzt müsste A auch ein Rechtsschutzbedürfnis haben. Das Rechtsschutzbedürfnis ist grundsätzlich indiziert. Etwas anders könnte hier gelten, da die Wahlperiode bereits beendet wurde, sodass zumindest die in der Vergangenheit liegende Abwahlentscheidung und Nichtbesetzung des Ausschusses nicht rückgängig gemacht werden kann. Das Rechtsschutzbedürfnis im Organstreitverfahren entfällt aber grundsätzlich nicht deshalb, weil eine beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt, abgeschlossen ist und die angegriffene Maßnahme keine Rechtswirkungen mehr entfaltet.[25]BVerfG, NVwZ 2012, 954, Rn. 88. Ob besondere Umstände vorliegen müssen, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründen, kann hier auch dahinstehen, da solche hier jedenfalls gegeben sind. Die Antragstellerin gehört auch in der aktuellen Wahlperiode dem Bundestag an und begehrt weiterhin, die ihr jeweils zustehenden Ausschussvorsitze zu besetzen.[26]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 73. Die Reichweite der Rechte der A aus Art. 38 I 2 GG steht damit weiterhin in Streit und bedarf der gerichtlichen Klärung.
VII. Zwischenergebnis
Sofern A die Form- und Fristerfordernisse einhält, wäre ihr Antrag zulässig.
B. Begründetheit
Der Antrag der A ist begründet, wenn die Abwahl der X und/oder die Nichtbesetzung der Vorstandsposten durch A im Wege der Mehrheitswahl verfassungswidrig war und die A in ihren Rechten verletzt.
Anmerkung: Aufbau der BegründetheitI. Verfassungswidrigkeit der Nichtbesetzung der Vorsitzposten in den Ausschüssen
Die Nichtbesetzung der Vorsitzposten mit Kandidat*innen der A-Fraktion könnte verfassungswidrig sein, sofern ein Ausschussvorsitz verfassungsrechtlich garantiert ist und diese Gewährleistung rechtswidrig beeinträchtigt wurde.
Aus Art. 38 I 2 GG i.V.m. Art. 20 II 2 GG folgt ein Frage- und Informationsrecht der Bundestagsabgeordneten gegenüber der Bundesregierung. Die Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen und auf Fragen in der Fragestunde des Bundestages dienen dazu, dem Bundestag und den einzelnen Abgeordneten die für ihre Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu geben.[27]BverfG, NVwZ 2023, 239, Rn. 53. Dadurch werden die Voraussetzungen für eine sachgerechte Arbeit des Parlaments geschaffen. Dies dient zum einen der Sicherstellung der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive und zum anderen dem Demokratieprinzip, indem die Regierung gegenüber dem direkt legitimierten Parlament verantwortlich zeichnet.[28]BverfG, NVwZ 2023, 239, Rn. 54 f. Der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit fordert, dass die Beantwortung der Fragen grundsätzlich öffentlich erfolgt, da eine verantwortliche Teilhabe der Bürger*innen voraussetzt, dass sie über Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen genügend wissen, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können.[29]BverfG, NVwZ 2023, 239, Rn. 57.
1. Gewährleistungsbereich
a) Grundsatz der Spiegelbildlichkeit
Aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit des Parlaments könnte sich ein verfassungsrechtlich gewährleistetes Recht auf einen Ausschussvorsitz ergeben. Art. 38 I 2 GG gewährleistet den Abgeordneten das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung am gesamten Prozess der parlamentarischen Willensbildung.[30]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 92. Dies erstreckt sich ebenso auf die aus ihnen zusammengesetzten Fraktionen, die als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln sind wie die Abgeordneten selbst.[31]BVerfG, NVwZ 2016, 922, Rn. 92. Die Fraktionsarbeit ist eine bedeutende Voraussetzung für die Effektivierung der Abgeordnetentätigkeit im Bundestag.[32]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 94. Die Mitwirkungsbefugnis und Gleichbehandlung der Abgeordneten erstrecken sich daher auch auf die Ausschüsse des Bundestages. Grundsätzlich muss jeder Ausschuss, soweit er Aufgaben des Plenums übernimmt beziehungsweise dessen Entscheidungen vorbereitet, ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung dessen Zusammensetzung widerspiegeln, um dem Repräsentationsprinzip Rechnung zu tragen (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit).[33]Vgl. dazu: BVerfG, NVwZ 2020, 1034, Rn. 29.
Jedoch gilt der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht für Gremien und Funktionen, die lediglich organisatorischer Art sind, da hier der Einfluss des Prinzips gleichberechtigter Teilnahme an den dem Bundestag übertragenen Aufgaben nicht tangiert wird.[34]Ibid. Insoweit begründet Art. 38 I 2 GG für sich genommen keinen Anspruch auf Zugang zu Leitungsämtern, bei denen es nicht zur inhaltlichen Vorformung der parlamentarischen politischen Willensbildung kommt.[35]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 96. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass sich die Beschränkung der Vergabe von Ausschussvorsitzen im Rahmen der Geschäfts(orndungs)autonomie des Bundestags hält.[36] BVerfG, NVwZ 2015, 1751 Rn. 94; NVwZ 2020, 1034, Rn. 29. Bei dem Amt des Ausschussvorsitzes handelt es sich nicht um ein spezifisch mitgliedschaftliches, d.h. für die politische Willensbildung relevantes, Recht, wenn auch das Amt ein Mandat im Bundestag voraussetzt.[37]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 96. Ein Anspruch auf einen Ausschussvorsitz kann sich daher nicht aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ergeben.
Anmerkung: Aufbaub) Aus dem Grundsatz der fairen und loyalen Auslegung und Anwendung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
Eine etwaige Gewährleistung könnte sich aber aus dem Recht auf eine faire und loyale Auslegung und Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages ergeben. Aus dem oben genannten Gleichbehandlungsanspruch ergibt sich auch dieses Recht: Indem sich der Bundestag eine Geschäftsordnung gibt, bindet er sich selbst und ist gehalten, von ihm eingeräumte Rechte gleichmäßig und sachgemäß zur Geltung zu bringen. Der Gleichbehandlungsanspruch erstreckt sich daher – als Teilhabeanspruch – auch auf jene Beteiligungsrechte, die über die unmittelbar in Art. 38 I 2 GG wurzelnden spezifischen Statusrechte der Abgeordneten (und ihrer Zusammenschlüsse) hinausgehen.[38]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 98. Ansonsten bestünde die Möglichkeit der jeweiligen Parlamentsmehrheit und der von ihr getragenen Regierung, die Beteiligungsrechte der jeweiligen Parlamentsminderheit trotz entgegenstehender geschäftsordnungsrechtlicher Vorgaben, denen sich der Bundestag in Wahrnehmung seiner Geschäftsordnungsautonomie in Art. 40 I 2 GG unterworfen hat, leerlaufen zu lassen.[39]Ibid. Daher könnte sich aus § 12 GO-BT und § 58 GO-BT i.V.m. dem Grundsatz der fairen und loyalen Auslegung und Anwendung der GO-BT ein Anspruch auf ein stärkemäßig orientierte Verteilung der Ausschusssitze ergeben.
Vernetztes Lernen: Welche Rechte ergeben sich noch aus aus der Rechtsstellung der Abgeordneten und können i.R.d. Organstreitverfahrens geprüft werden?• das Recht zur Teilnahme an den Sitzungen des Deutschen Bundestages
• ein grundsätzliches Recht auf Ausschussmitgliedschaft (jedenfalls zur Mitwirkung, aber nicht zwingend zur Abstimmung),
• das Initiativrecht,
• das Recht, Personalvorschläge im Rahmen von Wahlen zu unterbreiten,
• das Rederecht,
• das Stimmrecht,
• das Frage- und Informationsrecht.
• und das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu Fraktionen oder Gruppen zusammenzuschließen.[40]Vgl. Sodan/Ziekow, 10. Aufl. 2023, § 12 Rn. 24 f.; BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 91.
2. Beeinträchtigung
Fraglich ist, ob dieser Gewährleistungsbereich beeinträchtigt wurde, indem keiner der Ausschussmitglieder der A zum Ausschussvorsitzenden gewählt wurde. Dazu muss zuerst der Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung dargelegt werden.
a) Maßstab der Prüfung
Grundsätzlich gilt, dass Einschränkungen der Mitwirkungsrechte aus Art. 38 I 2 GG durch die Geschäftsordnung besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen unterliegen. Sie müssen dem Schutz anderer Rechtsgüter von Verfassungsrang dienen.[41]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 102. Ist aber nicht ein unmittelbar in Art. 38 I 2 GG verankertes Recht betroffen, „sondern geht es allein um den formalen Status der Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG in Form der Teilhabe an Rechtspositionen, die erst die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einräumt, findet eine verfassungsgerichtliche Überprüfung lediglich dahingehend statt, ob die einschlägigen Bestimmungen der Geschäftsordnung oder ihre Auslegung und Anwendung jedenfalls nicht evident sachwidrig und damit willkürlich sind.“[42]BVerG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 103. Liegt ein sachlicher Grund vor, etwa die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern, ist der Gleichbehandlungsanspruch der Abgeordneten beziehungsweise ihrer Zusammenschlüsse gewahrt. Erst dann, wenn sich für die Entscheidung des Bundestages ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund nicht finden lässt, ist der verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsanspruch und damit ein organschaftliches Recht verletzt. Prüfungsmaßstab ist somit das Willkürverbot.[43]Vgl. zum allgemeinen Willkürmaßstab BVerfG, DStR 2017, 1094, Rn. 101. Es kommt mithin darauf an, ob die Auslegung der GO-BT durch den Innenausschuss bezüglich der Besetzung der Vorsitzposten vertretbar ist.
Anmerkung: Willkürverbotb) Willkürlichkeit der Mehrheitswahl
Die Bestimmung der Vorsitzenden der Ausschüsse könnte willkürlich sein. Grundsätzlich sieht § 12 GO-BT vor, dass die Bestellung der Ausschussvorsitzenden nach der Stärke der Fraktion vorzunehmen sind. Demgegenüber legt § 58 GO-BT fest, dass die Vorsitzenden durch die Ausschüsse „bestimmt“ werden. Die Anwendung und Auslegung dieser beiden Normen – also die Entscheidung für eine Mehrheitswahl, statt eine Benennung durch die Fraktionen – müsste auf sachwidrigen Erwägungen beruhen und damit willkürlich gewesen sein.[44]Vgl. BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 127.
Im ersten Schritt ist festzustellen, dass der Wortlaut („Die Ausschüsse bestimmen“) verschiedenen Auslegung zugänglich ist und daher auch unterschiedliche Vorgehensweisen zulässt. Es bleibt offen, wie das Verfahren abläuft.[45]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 111; Ertelt, Das Ende des parlamentarischen Konsensprinzips?, Verfassungsblog v. 22.03.2024. Sowohl die geheime Mehrheitswahl als auch die Akklamation (sichtbare oder hörbare Beifallsbekundungen) sind sprachlich von dem Begriff des Bestimmens erfasst.[46]Ibid. Dass die Geschäftsordnung den Fraktionen kein Benennungsrecht einräumen will, ergibt sich auch aus einem systematisch Argument. Dort, wo ein solches vorgesehen ist, wird dies ausdrücklich statuiert.[47]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 112. Anders als § 58 GO-BT spricht etwa § 57 II 1 GO-BT davon, dass die Ausschussmitglieder von den Fraktionen benannt werden („Die Fraktionen benennen“). Im Unterschied zu § 57 GO-BT deutet die in § 58 GO-BT verwendete Formulierung darauf hin, dass den Ausschüssen die Entscheidungsbefugnis über den Vorsitz überantwortet wird.[48]Ibid. Wäre der Ausschuss bei seiner Entscheidung strikt an den Vorschlag der nach den Vereinbarungen im Ältestenrat oder der nach dem Zugriffsverfahren vorschlagsberechtigten Fraktion gebunden, so bedürfte es der abweichenden Formulierung in § 58 GO-BT nicht.[49]Ibid. Dies steht auch im Einklang mit dem Sinn und Zweck des § 58 GO-BT, da eine Mehrheitswahl der Ausschussvorsitzenden die Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Ausschüsse sichert.[50]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 113. Sie verhindert, dass dem Ausschuss ein Vorsitz aufgedrängt wird, der nicht das Vertrauen der Ausschussmehrheit besitzt.[51]Ibid. Das Vertrauen in den Ausschussvorsitzenden stellt insoweit das Fundament einer effizienten Ausschussarbeit dar.[52]Ibid. Ein gegenteiliges Auslegungsergebnis ergibt sich auch nicht aus § 12 GO-BT. Dieser weist den Fraktionen vielmehr ein Vorschlagsrecht zu. Gelingt die Wahl nicht, bleibt der Vorsitz vakant.[53]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 113. Die vorschlagsberechtigte Fraktion kann weiterhin von ihrem fortbestehenden Vorschlagsrecht Gebrauch machen – bis zur erfolgreichen Wahl wird die Ausschussleitung von den stellvertretenden Vorsitzenden wahrgenommen.[54]Ibid.
Darüber hinaus kann eine – wie gerade festgestellt, nach der Geschäftsordnung zulässige – Wahl zum*zur Ausschussvorsitzenden nur eine freie Wahl sein.[55]Vgl. BVerfG, NVwZ 2022, 640, Rn. 31 ff. Der mit einer Wahl einhergehende legitimatorische Mehrwert könnte nicht erreicht werden, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimmten Kandidaten oder einer bestimmten Kandidatin gäbe.[56]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 115. Außerdem entspricht die freie Wahl dem freien Mandat der Abgeordneten nach Art. 38 I 2 GG und dem Demokratieprinzip nach Art. 20 I, II GG. Der Wahlakt unterliegt grundsätzlich keiner über Verfahrensfehler hinausgehenden gerichtlichen Kontrolle, weswegen sein Ergebnis auch keiner Begründung oder Rechtfertigung bedarf.[57]Ibid. Auch die Vermutung der A, die anderen Fraktionen im Deutschen Bundestag hätten sich darauf verständigt, ihre Kandidat*innen nicht zu wählen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Abreden zwischen Fraktionen darüber, ob und wie über eine Vorlage abgestimmt oder wie gewählt werden soll, und entsprechende Empfehlungen einer Fraktion gegenüber ihren Mitgliedern sind bei der parlamentarischen Willensbildung nicht unüblich und als solche von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, solange damit nicht die Ausübung des freien Mandats beeinträchtigt wird.[58]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 120. Die Abstimmungs- oder Wahlentscheidung der Abgeordneten bleibt dennoch frei und wird allein von ihnen persönlich verantwortet.[59]Ibid.
Mit Blick auf diese Auslegungsmöglichkeiten der §§ 12, 58 GO-BT scheint die Entscheidung zugunsten einer freien Mehrheitswahl nicht willkürlich.
Anmerkung: Anknüpfungc) Zwischenergebnis
Die Besetzung der Vorsitzposten in den Ausschüssen mittels Mehrheitswahl ist nicht willkürlich und stellt daher auch keine Beeinträchtigung des Art. 38 I 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der fairen und loyalen Auslegung der Geschäftsordnung des Bundestages dar.
Anmerkung: Entgegenstehende Ansicht3. Zwischenergebnis
Die Nichtwahl der Kandidat*innen der A im Innenausschuss stellt keine Beeinträchtigung des Gewährleistungsbereiches des Art. 38 I 2 GG dar.
II. Verfassungswidrigkeit der Abwahl von X
Jedoch könnte die Abwahl der X im Ausschuss für Rechts- und Verbraucherschutz eine Beeinträchtigung des Art. 38 I 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der fairen und loyalen Auslegung der Geschäftsordnung des Bundestages sein. Für den Gewährleistungsbereich ergeben sich dabei keine anderen Erwägungen als für die grundsätzliche Wahl der Ausschussmitglieder (s.o.). Fraglich ist lediglich, ob die Abwahl der X evident sachwidrig und damit willkürlich erscheint.
1. Grundsätzliche Willkürlichkeit der Abwahl von Ausschussvorsitzenden
Grundsätzlich findet sich in der GO-BT keine Regelung, die die Abwahl von Ausschussvorsitzenden regelt. Hier könnte jedoch ein Actus-contrarius-Argument vorgebracht werden.[61]Vgl. Hölscheidt, DVBl 2024, S. 741 (744); Glauben, DVBl 2020, S. 1174 (1176). Danach stehe das Fehlen einer ausdrücklichen geschäftsordnungsrechtlichen Regelung einer Abwahlmöglichkeit nicht entgegen. Sie sei vielmehr als implizite Befugnis der Geschäftsordnung zu entnehmen. Da jeder Ausschuss über die Besetzung seines Vorsitzes entscheide, solle er andersherum auch über die Abberufung entscheiden können.[62]Glauben, DVBl 2020, S. 1174 (1176). In systematischer Hinsicht werden hierfür zusätzlich das Mehrheitsprinzip (Art. 42 II 1 GG) und das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II GG) angeführt.[63]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 123. Demokratische Entscheidungen seien danach grundsätzlich reversibel.[64]Vgl. Schliesky, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 42 Rn. 55. Ausdruck dieser Reversibilität sei die Befugnis, einen einmal gewählten Amtsinhaber abzuwählen. Ausnahmen, die etwa aus besonderen Stabilitätserfordernissen geboten sein mögen (z.B. bei dem*der Bundeskanzler*in), bedürften der konkreten Normierung.[65]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 123. Dieses Auslegungsergebnis ist auch durch den Sinn und Zweck des § 58 GO-BT gedeckt. Ziel des § 58 GO-BT ist die Sicherung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Bundestages. Vorsitzende, die nicht mehr über das Vertrauen der Ausschussmehrheit verfügen, können ihr Amt nicht effektiv ausüben.[66]BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 124. Für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben, insbesondere die Sitzungsvorbereitung, die Abstimmung von Terminen und der Tagesordnung, sind Ausschussvorsitzende auf einen Konsens mit den Fraktionsvertreter*innen im Ausschuss angewiesen. Gegen die Mehrheit des Ausschusses können Ausschussvorsitzende das Amt nicht führen.[67]Vgl. Dach, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 40 Rn. 47. Zwar kann die Ausschussmehrheit den Ablauf der Sitzungen durch Mehrheitsentscheidung in ihrem Sinne lenken und damit den Einfluss des oder der Vorsitzenden begrenzen; würde dies aber zur Regel, könnte das zu erheblichen Effizienzverlusten und damit zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Ausschussarbeit führen.[68]BVerfGG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 124. Mit Blick auf diese legitimen, verfassungsrechtlichen Argumente, erscheint die Abwahl von Ausschussvorsitzenden nicht als evident sachwidrig und damit auch nicht als willkürlich.
2. Willkürlichkeit im konkreten Fall der X
Etwas anderes könnte aber gegebenenfalls in Bezug auf die Abwahl der X gelten. Da X und A frühzeitig informiert und Möglichkeiten der Stellungnahme eingeräumt wurden, erscheint jedenfalls der Prozess der Wahl nicht fehlerhaft und ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.[69]Vgl. BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 131. Fraglich ist, was sich daraus ergibt, dass X sich außerhalb des Ausschusses antisemitisch geäußert hat. Ein wesentlicher Teil der Ausschussarbeit liegt in der Kommunikation und dem Austausch mit der (Fach-)Öffentlichkeit (s.o.). Insoweit ist es nachvollziehbar, dass ein Vertrauensverlust der (Fach-)Öffentlichkeit in den*die Ausschussvorsitzenden auch die Arbeit im Ausschuss selbst beeinträchtigen kann. Die Einschätzung der Ausschussmitglieder, dass die Vorsitzende des Rechtsausschusses ihr Amt nicht in einer den Anforderungen des Amtes entsprechenden Weise ausüben kann und durch ihre Person die Ausschussarbeit belastet, erscheint daher nicht willkürlich.[70]Vgl. BVerfG, Urteil v. 18.09.2024 (2 BvE 1/20/2; BvE 10/21), Rn. 133.
3. Zwischenergebnis
Mithin liegt auch hier keine Beeinträchtigung des Art. 38 I 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der fairen und loyalen Auslegung der Geschäftsordnung des Bundestages vor.
III. Zwischenergebnis
Der Antrag der A ist unbegründet.
C. Ergebnis
Der Antrag der A ist teilweise zulässig, aber unbegründet und hätte daher keinen Erfolg.
Zusatzfragen
1. Angenommen X wäre bei ihrer Arbeit im Ausschuss mehrmals von zentralen Fraktionsanliegen abgewichen. Könnte A diese als Ausschussmitglied abberufen oder aus der Fraktion ausschließen?Zur Durchsetzung der Fraktionsdisziplin kann sich die Fraktion verschiedener Mittel bedienen. In jedem Fall muss Sinn und Zweck der Maßnahmen die Erhaltung der Fraktionsfähigkeit sein, es darf nicht nur um Abstrafung gehen. Gedanklich kann von einem gestuften System ausgegangen werden. Auf der ersten Stufe steht eine Rüge. Sollte diese unerfolgreich sein, wäre ein Abberufen aus dem Ausschuss – was auch zum Verlust der Vorsitzposition führen würde – denkbar (actus-contrarius des § 57 II GO-BT). Dieses Vorgehen stellt im Vergleich zum Fraktionsausschluss ein milderes Mittel der Disziplinierung dar.[72]Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 104. EL (2024), Art. 38 Rn. 242. Auf der letzten Stufe steht der Fraktionsausschluss. Ein solcher kommt bei „nachhaltiger Störung des Vertrauensverhältnisses“ oder bei „Schädigung des öffentlichen Ansehens der Fraktion“ in Betracht.[73]Eingehend zu den Voraussetzungen: Lenz, NVwZ 2021, 699 (700).
Sofern X Bedenken bzgl. der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen hätte, könnte sie im Wege eines Organstreitverfahrens gegen A vorgehen.
Der Wortlaut schweigt zu den Voraussetzungen. Anerkannt ist aber, dass die Verfahren denselben Verfahrensgegenstand haben müssen – es müssen im Wesentlichen dieselben oder voneinander abhängige Rechtsfragen streitig sein –, die für sich zulässig sind und die Position der Verfahrensbeteiligten durch die Verbindung nicht beeinträchtigt wird.[74]Walter, in: BeckOK BVerfGG, 17. Edition (2024), § 66 Rn. 1 f. Soweit die Voraussetzungen erfüllt sind, können sowohl Verfahren der gleichen Verfahrensart als auch solche unterschiedlicher Verfahrensarten miteinander verbunden werden: So können etwa gegen eine gesetzliche Regelung gleichzeitig vielfach Verfassungsbeschwerden eingelegt worden sein und mehrere Fachgerichten dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 I GG vorgelegt haben.[75]Ibid.
Zusammenfassung
1. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bezieht sich nicht auf rein organisatorische Ämter, wie den Ausschussvorsitz.
2. Der Grundsatz der formalen Gleichheit eröffnet den Abgeordneten und der Fraktionen das Recht auf eine faire und loyale Auslegung und Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages.
3. Sind keine direkt aus Art. 38 I 2 GG stammenden Rechte betroffen, sondern die Gleichheit der Abgeordneten in Form der Teilhabe an Rechtspositionen aus der GO-BT, richtet sich die verfassungsrechtliche Prüfung nur danach, ob die einschlägigen Bestimmungen der Geschäftsordnung oder ihre Auslegung und Anwendung evident sachwidrig und damit willkürlich sind.
4. Die Bestimmung der Ausschussvorsitzenden durch Mehrheitswahl sowie die Abwahl von Ausschussvorsitzenden sind grundsätzlich nicht willkürlich.