VGH Kassel, Beschluss vom 07.07.2023 – 8 B 921/23; BeckRS 2023, 16421
Sachverhalt
(abgewandelt und gekürzt)
Am 3. Januar 2024 meldete der A ein Festival, welches unter dem Namen „Eritrea-Festival“ laufen und in C stattfinden sollte, formell ordnungsgemäß an. Das Festival ist für den 30. Januar geplant. Die zuständige Ordnungsbehörde (B) sah erhebliche Bedenken gegen die Ausrichtung der Veranstaltung. Zwar sei die maximale Teilnehmerzahl von 2500 nicht zu beanstanden, jedoch sei das Sicherungskonzept für die Veranstaltungsausrichtung unzureichend. Die Ausrichtung als „Eritrea-Festival“ würde eine ganze Welle von gewaltbereiten Personen anziehen. Die Erfahrungen hätte die Stadt C und die B im Sommer 2023 schmerzlich erfahren müssen. Im Juli 2023 wurde ein Konzert einer eritreischen Band, die sich auf Europatournee befand, angemeldet. Veranstalter war das eritreische Konsulat. Unmittelbar im Vorfeld des Konzerts, bei welchem auch ein umstrittener Künstler auftreten sollte, kam es zu einem brutalen und organisierten Überfall durch gewalttätige Angreifer. Etwa 100 Personen drangen dabei gewaltsam auf das Messegelände vor, attackierten Aufbauhelfer und Polizisten und verletzten insgesamt 32 Menschen. Das Konzert wurde daraufhin von der Polizei frühzeitig abgebrochen. Daraufhin erklärte die B, dass ohne hinreichendes Sicherheitskonzept keine derartige Veranstaltung mehr stattfinden könne. Daraufhin kam es zu einem gemeinsamen Gespräch zwischen dem A und der B, wobei der A auch bezüglich eines anstehenden Veranstaltungsverbots angehört wurde.
Dagegen wendet der A ein, dass bei seinem Festival keine kritischen Künstler auftreten würden und er als seitliche Begrenzung Zäune aufstelle, um einen ungehinderten Besucheransturm zu verhindern. Die B sah dies schon im Gespräch als nicht ausreichend an, zumal sich immer mehr aggressives Verhalten gegen die Veranstaltung im Internet abzeichne. Dem könne nur mit personalisierten Tickets entgegengewirkt werden.
Zwei Wochen vor Veranstaltungsbeginn untersagte die B dem A die Ausrichtung der Veranstaltung und ordnete die sofortige Vollziehung des Veranstaltungsverbots an. Zur Begründung rekurrierte die B im Wesentlichen auf die angekündigten Ausschreitungen im Internet. In den sozialen Medien seien zunehmend Aufrufe gegen die geplante Veranstaltung festzustellen. Durch verschiedene Personen seien insbesondere TikTok-Videos verbreitet worden, die konkrete Drohungen gegen die Veranstaltung und deren Besucher enthielten. Des Weiteren würden auch direkte Drohungen gegen die Polizei ausgesprochen. Als treibende Gruppierung hinter den Mobilisierungsversuchen sei die Gruppierung D festgestellt worden, die bei den Ausschreitungen vom Juli 2023 maßgeblich beteiligt gewesen sei und zu Gewalt aufrufe, um das kommende Festival zu verhindern. Mehrere Kommentare und Videos zeigten, dass die Gruppierung nichts von gewaltfreien Protesten hielte, sondern gezielt zur Gewalt aufriefe. Auch sei schon jetzt eine höhere Beteiligung der gewaltbereiten Gegner als im Juli 2023 zu erkennen. Die sofortige Vollziehung sei zudem geboten, da die Gefahr nicht anders abgewendet werden könne.
Bis zur Veranstaltung seien es nur noch zwei Wochen. Ohne die sofortige Vollziehung stünden bei einer aufschiebenden Klage die Veranstaltungsteilnehmer den gewaltbereiten Personen schutzlos gegenüber.
Gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Anordnung legte der A am 21. Januar einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz und eine Klage in der Hauptsache beim zuständigen Verwaltungsgericht ein. Der A ist der Ansicht, dass er nicht für das gewaltbereite Verhalten Dritter verantwortlich gemacht werden kann. Auch wenn eine Gefahr von der Gruppe D ausgehen sollte, so müssten die Polizei und die Ordnungsbehörden für die Einhaltung der Sicherheit sorgen. Dies wäre auch im Gegensatz zu dem immer wieder herangezogenen Konzert aus dem Juli 2023 auch möglich, da keine Parallelveranstaltungen stattfinden, die die Kapazitäten binden würden. Ohnehin seien die Veranstaltungen nicht vergleichbar, da ein hinreichendes Sicherheitskonzept bestünde. Insbesondere die Seitenbegrenzungen würden für eine kontrollierte Veranstaltung sorgen. Auch sei die sofortige Vollziehung formell schon rechtswidrig. Zwar erging die Veranstaltungsuntersagung wohl formell rechtmäßig, jedoch könne die Behörde nicht einfach so die sofortige Vollziehung anordnen ohne den A nochmals anzuhören.
Hat der Antrag des A auf einstweiligen Rechtsschutz Aussicht auf Erfolg?
§ 11 HSOG – Allgemeine Befugnisse
Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die folgenden Vorschriften die Befugnisse der Gefahrenabwehr- und der Polizeibehörden besonders regeln.
§ 6 HSOG – Verantwortlichkeit für das Verhalten von Personen
(1) Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind die Maßnahmen gegen diese Person zu richten.
(2) 1Ist die Person noch nicht vierzehn Jahre alt, so können die Maßnahmen auch gegen die Person gerichtet werden, die zur Aufsicht über sie verpflichtet ist. 2Ist für die Person eine Betreuerin oder ein Betreuer bestellt, so können die Maßnahmen auch gegen die Betreuerin oder den Betreuer im Rahmen des jeweiligen Aufgabenkreises gerichtet werden.
(3) Verursacht eine Person, die zu einer Verrichtung bestellt ist, die Gefahr in Ausführung der Verrichtung, so können Maßnahmen auch gegen diejenige Person gerichtet werden, die die andere Person zu der Verrichtung bestellt hat.
§ 7 HSOG – Verantwortlichkeit für den Zustand von Tieren und Sachen
(1) 1Geht von einem Tier oder einer Sache eine Gefahr aus, so sind die Maßnahmen gegen die Inhaberin oder den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu richten. 2Die nachfolgenden für Sachen geltenden Vorschriften sind auch auf Tiere anzuwenden.
(2) 1Maßnahmen können auch gegen die Eigentümerin oder den Eigentümer oder eine andere berechtigte Person gerichtet werden. 2Dies gilt nicht, wenn die Inhaberin oder der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese ohne den Willen der Eigentümerin oder des Eigentümers oder der berechtigten Person ausübt.
(3) Geht die Gefahr von einer herrenlosen Sache aus, so können die Maßnahmen gegen diejenige Person gerichtet werden, die das Eigentum an der Sache aufgegeben hat.
§ 9 HSOG – Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen
(1) Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können Maßnahmen gegen andere Personen als die nach den §§ 6 oder 7 Verantwortlichen richten, wenn
1. eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist,
2.Maßnahmen gegen die nach §§ 6 oder 7 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen,
3.die Gefahrenabwehr- oder die Polizeibehörden die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch beauftragte Dritte abwehren und
4.die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können.
(2) Die Maßnahmen nach Abs. 1 dürfen nur aufrechterhalten werden, solange die Abwehr der Gefahr nicht auf andere Weise möglich ist.
Skizze
Gutachten
Der Antrag des A hat Aussicht auf Erfolg, wenn dieser zulässig und soweit er begründet ist.
A. Zulässigkeit
Zunächst müsste der Antrag des A zulässig sein.
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
Der Verwaltungsrechtsweg müsste eröffnet sein. Da keine aufdrängende Sonderzuweisung vorliegt, müsste es sich nach § 40 I 1 VwGO bei dem zugrundeliegenden Sachverhalt um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art handeln und es dürfte keine abdrängende Sonderzuweisung vorliegen.
Eine Streitigkeit ist nach der modifizierten Subjektstheorie öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidenden Normen solche des öffentlichen Rechts sind, also einen Hoheitsträger berechtigen oder verpflichten.[1]Reimer, in: BeckOK VwGO, 61. Ed. 01.04.2022, § 40 Rn. 45.4. Die streitentscheidenden Normen sind solche des Polizei- und Ordnungsrechts. Die Normen berechtigen jeweils einen Hoheitsträger. Damit liegt eine Norm des öffentlichen Rechts vor und es handelt sich folglich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit.
Die Streitigkeit ist auch nicht-verfassungsrechtlicher Art, da sich mit dem A und der B nicht zwei Verfassungsorgane um Verfassungsrecht (doppelte Verfassungsunmittelbarkeit) streiten.
Eine abdrängende Sonderzuweisung ist ebenfalls nicht ersichtlich.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gem. § 40 I 1 VwGO eröffnet.
II. Statthafte Antragsart
Der A müsste einen statthaften Antrag wählen. Dafür ist das Interesse des Antragsstellers auszulegen, §§ 122 I, 88 VwGO. Der A begehrt vorliegend einstweiligen Rechtsschutz gegen die Veranstaltungsuntersagung. In Betracht kommt ein Antrag nach § 80 V VwGO oder § 123 VwGO. § 123 VwGO ist aber nur einschlägig, wenn in der Hauptsache keine Anfechtungsklage oder ein Anfechtungswiderspruch statthaft ist. A will die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO) erreichen und damit im Wege des Eilrechtsschutzes gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung vorgehen. Dafür kann der A einen Antrag nach § 80 V 1 HS. 2 VwGO stellen.
Vernetztes Lernen: Welche Fälle des sofortigen Rechtsschutzes gibt es noch?Nach § 123 V VwGO sind die §§ 80 und 80a VwGO vorrangig. Eine Anwendbarkeit des § 123 VwGO scheidet damit immer aus, wenn in der Hauptsache eine Anfechtungsklage, sowie ein Anfechtungswiderspruch statthaft ist. Mithin muss in der Prüfung zunächst festgestellt werden, dass keine Anfechtungsklage oder ein Anfechtungswiderspruch erhoben wurde oder dieser in der Hauptsache statthaft wäre. Ebenfalls ist ein einstweiliger Rechtsschutz nicht anzuwenden, wenn der Antragssteller sich gegen eine landesrechtliche Satzung oder Rechtsverordnung wendet. Dann ist § 47 I VwGO einschlägig. Somit verbleiben grundsätzlich für den § 123 VwGO die Fälle des einsteiligen Rechtsschutzes bei einer Verpflichtungsklage/ einem Verpflichtungswiderspruch und der allgemeinen Leistungsklage.
Klassische Klausurfälle sind somit das Begehren eines Stands auf einem Volksfest oder die Nutzung einer städtischen Einrichtung.
Fraglich ist, welcher Antrag statthaft ist, wenn eine Versammlung verboten wird oder die Versammlung mit einer Auflage verbunden wird, der Antragssteller aber eine unbeschränkte Versammlung begehrt. Aufgrund der verfassungsrechtlich gewährleisteten Versammlungsfreiheit sind Versammlungen genehmigungsfrei. Versammlungen müssen soweit nur angezeigt werden. Dadurch erfordert die Ausrichtung einer Versammlung keinen begünstigenden Verwaltungsakt. Ein Versammlungsverbot oder eine Versammlungsbeschränkung sind daher eigenständige belastende Verwaltungsakte die mit einer Anfechtungsklage anzugreifen sind. Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wäre daher statthaft, wenn die sofortige Vollziehung angeordnet wurde.
III. Antragbefugnis
Weiter müsste die Antragsbefugnis nach § 42 II VwGO analog vorliegen. Antragsbefugt ist demnach, wer geltend macht, durch den angegriffenen Rechtsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist dies nicht bereits von vornherein ausgeschlossen, liegt die Antragsbefugnis vor. Es ist nicht völlig ausgeschlossen, dass der A durch die Untersagung der Veranstaltung und deren sofortiger Vollziehung in seiner Handlungsfreiheit gem. Art. 2 I GG verletzt ist. Die Antragsbefugnis liegt vor.
Vernetztes Lernen: Was steckt hinter dem Adressatengedanken?Der Adressatengedanke geht davon aus, dass der Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes zumindest in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG verletzt sein kann. Damit ist zumeist bei einer Anfechtungsklage derjenige klagebefugt, der Adressat des belastenden Verwaltungsaktes ist. In der Klausur kann ohne weiteres auf den Adressatengedanken abgestellt werden, um die Klagebefugnis zu bejahen.
IV. Antragsgegner
Antragsgegnerin ist hier die Stadt C.
V. Beteiligten- und Prozessfähigkeit
Die Verfahrensbeteiligten müssten gem. § 61 VwGO beteiligten- und gem. § 62 VwGO Prozessfähig sein. Der A ist gem. § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligten- und nach § 62 I Nr. 1 VwGO prozessfähig. Die C ist gem. § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig und gem. § 62 III VwGO im Verfahren durch den gesetzlichen Vertreter fähig, Verfahrenshandlungen vorzunehmen.
VI. Rechtsschutzbedürfnis
Weiter müsste der A auch ein Rechtsschutzbedürfnis haben. Dafür dürften dem A keine einfacheren Mittel zur Verfolgung des Antragsinteresses zur Verfügung stehen und die Hauptsache dürfte nicht unzulässig sein. Der A hat gleichzeitig mit der Einlegung des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz Klage in der Hauptsache erhoben. Zudem sind keine Anhaltspunkte ersichtlich für die Annahme der Unzulässigkeit der Klage in der Hauptsache.
Vernetztes Lernen: Ist für die Zulässigkeit des Antrags erforderlich, dass vorher oder gleichzeitig ein Rechtsbehelf in der Hauptsache eingelegt werden muss?Für das Erfordernis der zumindest gleichzeitigen Einlegung des Rechtbehelfs in der Hauptsache spricht, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Bedingung nur für einen bereits bestehenden Rechtsakt möglich erscheint.[2]Schoch, in: Schoch/Schneider, § 80 VwGO Rn. 460. Dagegen sprechen jedoch Gründe des effektiven Rechtschutzes. § 19 IV GG gebietet es, auch ohne die Einlegung eines Rechtsbehelfs einstweiligen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Falls man nur einen einstweiligen Rechtsschutz zumindest gleichzeitig mit dem Rechtsbehelf in der Hauptsache einreichen könnte, würde die Frist zur Einlegung des Rechtsbehelfs unzulässig verkürzt.[3]Gersdorf, in: BeckOK VwGO, § 80 Rn. 164.
VII. Zwischenergebnis
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des A ist zulässig
B. Begründetheit
Der Antrag müsste des Weiteren begründet sein.
Der Antrag nach § 80 V 1 Hs. 2 VwGO ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtmäßig ist und/oder nach summarischer Prüfung das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt.
I. Formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung sofortigen Vollziehung
Zunächst müsste die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtmäßig sein. Problematisch könnte hier das Erfordernis der Anhörung sein. Grundsätzlich ist der Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes nach § 28 I VwVfG vor dem Erlass des Verwaltungsaktes anzuhören. Der A wurde nicht angehört vor dem Erlass der sofortigen Vollziehung. Fraglich ist im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung, ob eine Anhörung nach § 28 VwVfG vor Erlass der Anordnung erfolgen muss. Dies kann dahinstehen, wenn eine Anhörung entbehrlich war. Nach § 28 II 1 Nr. 1 VwVfG ist eine Anhörung u. a. entbehrlich, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug geboten erscheint. Der Tatbestand liegt jedoch nur vor, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Auch sind telefonische Anhörungen in Betracht zu ziehen.[4]Schneider, in: Schoch/Schneider, 4. EL November 2023, VwVfG § 28 Rn. 59 Die sofortige Vollziehung wurde hier zwei Woche vor dem Veranstaltungsbeginn erlassen. Es wäre noch genügend Zeit geblieben, die Sache nochmals mit dem A zu erörtern. Insofern ist eine Anwendung des § 28 VwVfG auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu diskutieren.
Eine direkte Anwendung scheidet nach überwiegender Ansicht aus, da es sich bei der Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt handelt.[5]Anstatt vieler siehe Gersdorf, in: BeckOK VwGO, 61. Ed. 1.7.2021, § 80 Rn. 81; Schoch, in: Schoch/Schneider, 42. EL Februar 2022, § 80 VwGO Rn. 258.
Gegen eine analoge Anwendung wird richtigerweise vorgetragen, dass die Analogievoraussetzungen nicht erfüllt sind. Es fehle an der planwidrigen Regelungslücke. Die § 80 II 1 Nr. 4, III VwGO regeln abschließend die formellen Voraussetzungen an die Anordnung der sofortigen Vollziehung. Außerdem läge keine vergleichbare Interessenlage vor. Die Anhörung dient auch dazu, dem Beteiligten vor Fristversäumung und Bestandskraft die Möglichkeit der Stellungnahme zu geben. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung kann im Gegensatz zum Verwaltungsakt jedoch nicht bestandskräftig werden. Also ist eine Anhörung nicht erforderlich.[6]Gersdorf, in: BeckOK VwGO, 61. Ed. 1.7.2021, § 80 Rn. 81; a.A. Müller, NVwZ 1988, 702ff.
Zuständigkeit und Begründungserfordernis wurden gewahrt.
Die Anordnung war formell rechtmäßig.
Vernetztes Lernen: Begründungserfordernis und Nachschieben von GründenGemäß § 80 III 1 VwGO ist bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 II 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen.
Dabei darf nicht lediglich der Gesetzestext wiedergegeben werden. Vielmehr muss die schriftliche Begründung in nachvollziehbarer Weise die Erwägungen erkennen lassen, die die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben. Unter Beachtung des konkreten Falls müssen ebenso die Ermessenserwägungen aus der Begründung hervorgehen.[7]Gersdorf, in: BeckOK VwGO, 61. Ed. 1.7.2021, § 80 Rn. 87..
Fraglich ist, ob bei mangelnder oder fehlender Begründung diese noch nachgeholt werden kann. Zunächst käme durch eine nachträgliche Begründung eine Heilung nach § 45 I Nr. 2 VwVfG in Betracht. Der § 45 VwVfG gilt seinem Wortlaut nach nur für Verwaltungsakte, sodass auch hier, wenn überhaupt, eine analoge Anwendung möglich wäre. Eine Heilungsmöglichkeit wird aus dem rechtsstaatlichen Standpunkt der Prozessökonomie begründet, sodass eine Nachholung der fehlenden bzw. unzureichenden Begründung bis zur Stellung eines Eilantrags gemäß § 80 V VwGO oder sogar noch im gerichtlichen Aussetzungsverfahren möglich sein soll.[8]OVG Berlin NJW 1966, 798; LKV 1992, 333; OVG Bln-Bbg NVwZ-RR 2008, 727; OVG Bremen NJW 1968, 1539 (1540 f.
Nach der anderen Ansicht ist eine Heilung nicht möglich. Eine Heilungsmöglichkeit widerspräche dem Schutzzweck der Vorschrift und könnte in der Praxis zu deren Aushöhlung führen. Es wäre mit der Warn- und Appellfunktion des Schriftlichkeitserfordernisses unvereinbar, da andernfalls beim Fehlen jeglicher Sanktionen diese Anforderung nicht mehr ernst genommen würde.[9]Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 8. Auflage 2021, 1. Schriftliche Begründung, Rn. 55 Deswegen müsse im Zeitpunkt der Verfügung der Maßnahme die Warnfunktion nach § 80 II 1 Nr. 4 VwGO in der Begründung seinen Niederschlag finden, und nicht etwa bei einer späteren Gelegenheit.[10]Schoch, in: Schneider/Schoch, 44. EL März 2023, VwGO § 80 Rn. 249
Der Behörde steht es nach den die Nachholung ablehnenden Ansichten offen, eine neue formell ordnungsgemäße sofortige Vollziehung zu erlassen. Ebenso kann in Einzelfällen in einer schriftlichen Nachbesserung eine erneute sofortige Vollziehung gesehen werden, die jedoch dann ebenso nur für die Zukunft gilt.[11]München NJW 2002, 3044; Schenke VerwArch 2000, 587, 600, 604.
II. Interessenabwägung
Jedoch könnte das private Aussetzungsinteresse des A das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegen. Dazu sind zunächst die Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu prüfen.
1. Ermächtigungsgrundlage
Mangels spezialgesetzlicher Ermächtigung bemisst sich das Veranstaltungsverbot nach der Generalklausel, § 11 HSOG. Demnach können die Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.
Anmerkung: Versammlungsbegriff und ErmächtigungsgrundlageBei Veranstaltungen ist auch immer an das Vorliegen einer Versammlung zu denken, insbesondere wenn im Sachverhalt Anzeichen politischer Äußerungen vorliegen. Sollte eine Versammlung dem Sachverhalt zu Grunde liegen, könnten Verbote und Beschränkungen nur auf das Versammlungsrecht gestützt werden. Versammlungen sind grundsätzlich örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.[12]BVerfG, NVwZ 2020, 711, Rn. 18 In vielen Versammlungslandesgesetzen ist der Begriff für das Landesrecht legaldefiniert. Vor allem bei sogenannten gemischten Veranstaltungen, wie Festivals, kann die Einordnung beim Merkmal der politischen Meinungsbildung problematisch sein. Das Versammlungsrecht schützt nicht nur klassische Versammlungen mit Reden, Podiumsdiskussionen und Spruchbändern, sondern auch neumodische Formen der Meinungskundgaben. Ausgenommen von dem Anwendungsbereich sind aber Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen, wie Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen. Im Umkehrschluss folgt daraus aber, dass sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit beispielsweise auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen, erstreckt. Zur Beurteilung ist dann auf eine Gesamtbetrachtung abzustellen und darauf, ob aus der Perspektive eines Dritten sich das Verhalten (Tanzen, Singen etc.) als gemeinsame Meinungskundgabe herausstellt.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
Die Veranstaltungsuntersagung erging formell rechtmäßig.
3. Materielle Rechtmäßigkeit
Die Veranstaltungsuntersagung müsste zudem materiell rechtmäßig sein.
a) Tatbestandsvoraussetzungen
Nach § 11 HSOG muss eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorliegen. Die öffentliche Sicherheit umfasst grundsätzlich dreierlei. So umfasst sie den Schutz der Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung, den Schutz der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie den Schutz des Bestandes des Staates und sonstiger Träger der öffentlichen Gewalt, ihrer Einrichtungen und Veranstaltungen. In Rede stehen hier Gewalttaten gegen die Veranstaltungsteilnehmer. Daher sind hier betroffen die Individualrechtsgüter Einzelner und durch die Verwirklichung von Straftaten auch die Verletzung der objektiven Rechtsordnung.
Für die Rechtsgüter müsste auch eine Gefahr vorliegen. Gefahr meint eine Sachlage, die im Einzelfall bei ungehindertem Ablauf in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden am Schutzgut der öffentlichen Sicherheit führen wird. Dies ist anhand einer Gefahrenprognose zu beurteilen. Die Gewalttaten wurden konkret von der Gruppe D angekündigt. Das die Ankündigung nicht leere Drohungen sind, zeigt sich anhand der Ausschreitungen der Gruppe D im Juli 2023
Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt daher vor.
b) Störer
Fraglich ist aber, ob A als Störer qualifiziert werden kann. Die Störereigenschaft bemisst sich nach den §§ 6 ff. HSOG.
aa) Verhaltensstörer
Zunächst könnte A Verhaltensstörer sein. Nach § 6 HSOG sind die Maßnahmen gegen diese Person zu richten, die die Gefahr verursacht hat. Indes hat A nicht selbst vor, Straftaten zu begehen und die Veranstaltungsteilnehmer in eine Gefahr für Leib und Leben zu bringen. Allerdings sieht die Behörde in dem unkontrollierten Ticketverkauf und dem unzureichenden Sicherheitskonzept einen Grund für die Gefährdungslage. Ob dadurch auf eine Handlungsverantwortlichkeit geschlossen werden kann, hängt maßgeblich davon ab, wie die polizeirechtlich relevante Kausalität zu bestimmen ist. Grundsätzlich wird die Störereigenschaft des Verhaltensstörers nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung bemessen. Danach ist Störer, wer bei wertender Betrachtung unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles die Gefahrengrenze überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat, unabhängig davon, ob er der Gefahrnächste oder das letzte Glied in der Ursachenkette war. Insofern ist lediglich erforderlich, dass das Verhalten selbst die Gefahrenschwelle überschritten hat und in unmittelbarem Zusammenhang zum Schadenseintritt steht. Durch die Ausrichtung der Veranstaltung sahen sich die gewaltbereiten Gegner zum Aufruf von Straftaten veranlasst. Nur durch einen nicht personalisierten Ticketverkauf und ein nicht voll umfassendes Sicherheitskonzept hat A selbst die Gefahrenschwelle noch nicht überschritten.
(1) Grundsatz des Zweckveranlassers
Das gilt jedoch nicht absolut. Nach einer gebotenen Betrachtungsweise kann ein als „Veranlasser“ auftretender Hintermann verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, welche die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim Zweckveranlasser.[13]VG Gießen Beschl. v. 5.7.2023 – 4 L 1614/23, BeckRS 2023, 16422 Rn. 26
Als Zweckveranlasser wird eine Person bezeichnet, der eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch Dritte aufgrund einer eigenen, für sich betrachtet rechtmäßigen bzw. neutralen Handlung zugerechnet wird.[14]Lindner, in BeckOK Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern, Möstl/Schwabenbauer, 16. Edition, Stand: 15.03.2021, Rn. 32.
Uneinheitlich wird beantwortet, wie der sogenannte Zweckveranlasser bestimmt wird.
(2) Subjektive Theorie des Zweckveranlassers
Einerseits wird vertreten, dass die in Anspruch genommene Person die Gefahr bewusst auslösen will oder diese zwangläufig billigend in Kauf nimmt. Auslösen wollte die Gefahr der A nicht und hat diese auch nicht billigend in Kauf genommen. Vielmehr wollte er ein unpolitisches und friedliches Musikfest veranstalten. Da keine politischen Botschaften, kontroversen und provozierenden Thesen und Botschaften vermittelt werden, hat er auch keine Gegenreaktion bezweckt oder im Zuge der Veranstaltungsdurchführung in Kauf genommen. Viel mehr grenzte der A seine Veranstaltung sogar mit Zäunen ab, um ein unbefugtes Eindringen zu verhindern. Demnach wäre nach einem rein subjektiven Maßstab der A kein Zweckveranlasser und daher auch nicht als Störer verantwortlich.
Eine reine subjektive Betrachtungsweise wird jedoch erheblich kritisiert. Generell sind nämlich subjektive Kriterien der Gefahrenabwehr völlig fremd, die innere Einstellung des Störers spielt insoweit keine Rolle.[15]Nds. OVG NVwZ 1988, 638, 639 Mithin wäre es nicht kongruent gerade bei einer Ausnahmefigur wie dem Zweckveranlasser subjektive Kriterien heranzuziehen.
(3) Objektive Theorie des Zweckveranlassers
Daher wird andererseits eine objektive Betrachtungsweise vertreten. Demnach muss sich die befürchtete Störung als zwangsläufige Folge des Verhaltens einstellen.
Trotz der objektiven Betrachtungsweise muss der verantwortliche Zweckveranlasser von einem bloßen Anlassgeber, wie in der Regel dem Veranstalter von Großsportereignissen, abgegrenzt werden.[16]VG Gießen Beschl. v. 5.7.2023 – 4 L 1614/23, BeckRS 2023, 16422 Rn. 26 Entscheidend ist danach, ob die Gefahr naheliegende und typische Folge des Geschehens respektive der Veranstaltung ist. Eine typische und naheliegende Folge der Veranstaltung ist die Gefahr gerade nicht, wenn aufgrund eines ausreichenden Sicherheits- und Verhütungskonzepts die Gefahrenquellen minimiert und aus der Sphäre des Veranstalters ausgeschlossen werden.[17]Hessischer VGH, Beschluss vom 07.07.2023 – 8 B 921/23, Rn. 24 Sind daher die befürchteten Ausschreitungen primär in außerhalb des Einflussbereichs des Antragstellers liegenden Vorgängen begründet, so kann nicht von einer Eigenschaft als Zweckveranlasser geredet werden.[18]VG Gießen Beschl. v. 5.7.2023 – 4 L 1614/23, BeckRS 2023, 16422 Rn. 26 Der Kartenverkauf wurde hier mit einer Kartenhöchstgrenze begrenzt, sodass kein unkontrollierter Zufluss an Teilnehmern zu erwarten war. Ebenso fand kein gezielter Verkauf an die Veranstaltungsgegner statt. Allenfalls wäre nur noch möglich gewesen, um typische Gefahrenfolgen gänzlich auszuschließen, dass die Tickets personalisiert verkauft werden. Dies würde sich jedoch als unverhältnismäßig darstellen.[19]So auch Hessischer VGH, Beschluss vom 07.07.2023 – 8 B 921/23, Rn. 24 Selbst Fussballbundesligisten verkaufen nur Dauerkarten personalisiert, sodass dies bei einer einmaligen Veranstaltung mit „nur“ bis zu 2500 Teilnehmern als unverhältnismäßiger Eingriff gelten würde. Daher ist A nicht als Zweckveranlasser zu qualifizieren.
bb) Nichtstörer
A könnte jedoch als Nichtstörer in Anspruch genommen werden. Nach § 9 HSOG kann auch gegen Personen, die nicht nach den §§ 6 oder 7 HSOG Verantwortlichen sind, Maßnahmen erlassen werden, wenn eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist, Maßnahmen gegen die nach §§ 6 oder 7 HSOG Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen, die Gefahrenabwehr- oder die Polizeibehörden die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch beauftragte Dritte abwehren und die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können. Die Voraussetzungen in den Nr. 1 bis 4 müssen demnach kumulativ vorliegen. Hier könnte es schon an der Voraussetzung fehlen, dass die Gefahrenabwehr- oder Polizeibehörden die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch beauftragte Dritte abwehren können. Schaffen es die Behörden nicht selbst, die Gefahrenquelle zu verhüten, müssen sie, wenn möglich, auf Amts- bzw. Vollzugshilfe fremder Kräfte zurückgreifen.[20]VG Gießen Beschl. v. 5.7.2023 – 4 L 1614/23, BeckRS 2023, 16422 Rn. 27. Insofern muss die Behörde nachweisen, dass keine geeigneten Kräfte zur Gefahrenverhütung zur Verfügung standen. Im Gegensatz zu den Ausschreitungen im Juli 2023 fanden keine Parallelveranstaltungen, die die Aufmerksamkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden erfordern, statt. Der Behörde war es also möglich hinreichend Sicherheitskräfte zu stellen. Die Gefahr hätte also anders als durch ein Veranstaltungsverbot abgewendet werden können.
cc) Zwischenergebnis
Der A ist nicht als Störer heranzuziehen.
c) Zwischenergebnis
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 HSOG liegen zwar vor, jedoch kann der A nicht als Störer herangezogen werden, sodass die gegen ihn erlassene Ordnungsverfügung rechtswidrig ist. Das private Aussetzungsinteresse überwiegt damit das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsakts.
C. Ergebnis
Der Antrag ist daher zulässig und begründet.
Zusatzfragen
1. Was bedeutet die Polizeifestigkeit von Versammlungen und gibt es Ausnahmen von dem Grundsatz?Der Grundsatz Polizeifestigkeit von Versammlungen bedeutet, dass ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht unzulässig ist. Solange tatbestandlich eine Versammlung vorliegt, unterliegt sie dem Schutz von Art. 8 GG und kann daher grundsätzlich nur durch das Versammlungsrecht Einschränkungen erfahren. Dadurch sollen die Versammlungsteilnehmer vor unverhältnismäßigen Maßnahmen geschützt werden.
Ausnahmen davon sind die sog. „Minusmaßnahem“. Sollte einer Gefahr mit einer geringen Eingriffsintensität als der Versammlungsauflösung begegnet werden können, so gebietet es sogar der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, auf andere Maßnahmen auch außerhalb des Versammlungsrechts zurückzugreifen.
Ob das Versammlungsrecht zur Anwendung kommt, bestimmt sich grundsätzlich nach Versammlungsbeginn und Versammlungsende. So ist klar und eindeutig, dass ab Beginn der Versammlung und bis zu deren Ende der Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung gilt. Fraglich ist, ob vor Beginn der Versammlung und nach Beendigung der Versammlung ebenfalls das Versammlungsrecht vorrangig zur Anwendung kommt. Einhellig gilt die Polizeifestigkeit nicht für Maßnahmen, die nach Beendigung der Versammlung getroffen werden. Erforderlich kann zum Beispiel sein, dass nach einer Versammlungsauflösung die immer noch randalierenden Teilnehmer des Platzes verwiesen werden müssen. Dafür können die Polizei- und Ordnungsbehörden auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückgreifen.
Unterschiedlich wird die Anwendung des Versammlungsrechts vor Versammlungsbeginn beurteilt. Zum Teil wird auch hier eine Anwendbarkeit und damit eine Polizeifestigkeit der Versammlung angenommen. Dem wird aber überwiegend nur eingeschränkt gefolgt. Auch vor Versammlungsbeginn können Polizei- und Ordnungsbehörden auf das allgemeine Ordnungsrecht zurückgreifen. Der Schutz der Versammlungsteilnehmer kann durch eine grundrechtskonforme Auslegung der Ma0nahmen erfolgen. Sollten die Maßnahmen die Versammlungsteilnahme erschweren, dann genießen die potentiellen Versammlungsteilnehmer aber den Schutz aus Art. 8 GG. Dadurch entsteht ein gerechter Interessenausgleich.
Zusammenfassung
1. Zweckveranlasser im ordnungs- und polizeirechtlichen Sinne ist, wer durch sein an sich rechtmäßiges Verhalten eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hervorruft. Dies ist nur dann der Fall, wenn die erwartete Gefahr naheliegende und typische Folge des Geschehens ist (objektive Theorie).
2. Demnach ist ein Veranstalter in der Regel nur Anlassgeber und nicht Zweckveranlasser, wenn die Gefahren von Dritten ausgehen.
3. Der Veranstalter kann dann nur unter den Voraussetzungen eines Nichtstörers in Anspruch genommen werden.